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經濟參考網讀書頻道

常規污染物

常規污染物是較為普通的污染物，幾乎存在于美國所有地區。這類污染物，只有當其濃度達到一定水平時，才會構成危害。在美國，這些污染物又被稱為標準污染物，因《清潔空氣法修正案》要求環境保護署對這些污染物制定可接受標準的“標準文件”而得名。這些文件總結并評價了與常規污染物相關的、對健康與環境產生影響的所有現存研究。在20世紀70年代，空氣污染控制主要集中于標準污染物。
　　命令控制政策框架
　　在上一章中，我們從理論上剖析了幾種控制污染的可行方法，歷史上控制污染的方法主要基于排放標準。其中一種方法就是命令控制（CAC）。在本章中，我們將重點闡述其實質，并從有效性與成本效益角度對此作出分析，同時將驗證所有基于經濟激勵的改革措施是否糾正了政策缺陷。
　　對任一常規污染物而言，第一步是建立環境空氣質量標準，這些標準對室外大氣在具體時段可允許的最高污染濃度作出上限規定。對許多污染物而言，標準的設定以長期濃度均值（通常是年均值）與短期濃度均值（如三小時均值）為依據。這些短期均值在一年之內的超標次數通常不能超過一次。上述標準需在各地得到執行，盡管它的執行情況是通過在許多特定地點進行監測�？刂瞥杀緦τ谶@些短期平均水平非常敏感。
　　美國已制定了兩類空氣標準�；緲藴室庠诒Ｗo人類健康，它是最早制定的標準，且給執行限定了期限。所有污染物都有一個基本標準。二級標準的制定，是為保護人類福利在其他方面免受污染物的影響。二級標準為符合美學的東西（尤其是能見度）、物理實體（房子、名勝古跡等）以及植被提供了保護。單獨的二級標準存在時，污染物的排放必須同時符合上述兩類標準�，F存的基本標準與二級標準請參見表2.1。
　　法律規定空氣標準不應考慮執行標準成本。標準設定的高度應該足以保護人群中最為敏感的個體。
　　盡管環境保護署負責界定空氣標準，然而確保空氣質量達標的責任卻落在州管理部門頭上。他們通過開發并實行了一項可接受的州執行計劃（SIP）來履行責任，該計劃需經環境保護署批準。該計劃將州分解為具體的質量控制區域。對那些跨州地區，如紐約的大城市區，制定了特定的管理流程。
　　為達到當地環境標準且減少當地排出的污染物對其他州的影響，SIP給每個控制區域制定了流程與時間表�？刂瞥潭热Q于每個控制區域內污染問題的嚴重程度。在預定時間內沒達到要求的所有區域都將被界定為未達標地區。
　　被認定為未達標地區將會受到更嚴格的控制。未達標地區共劃分為6大類（基本、微小、中等、嚴重、很嚴重的兩類、非常嚴重）。各類都有獨自的執行標準。一般來說，未達標地區污染情況越嚴重，要求采取的措施就越嚴厲。為推動各州及時采取措施，國會授予環境保護署一項權力，即未達標的州如果不提交達標的時間與達標的具體計劃，環境保護署可以叫停新的或修整的重大污染源工程，并拒絕撥發污水和交通款項。
　　鑒于控制新污染源的成本與難度遠遠低于現存污染源，《清潔空氣法》設立了新設污染源評估項目（NSR）。該計劃要求所有新的大型固定污染源（也包括正在修繕的大型固定污染源），無論是已達標還是未達標都需要得到運營許可。該許可要求在未達標地區執行“最低可能排放等級標準”（LAER），在達標地區執行最佳控制技術。指導該規定的理論邏輯是：臟舊工廠需淘汰，NSR將保證污染顯著下降。從專欄“討論2.1”的論述可以看出，新設污染源評估項目采取的具體措施充滿了爭議。
　　在最初期限之前達到空氣質量標準的地區，接受另外一套統稱為PSD政策的控制辦法，這一名稱來源于該政策的目標，即防止清潔地區的空氣發生嚴重惡化。
　　現存環境標準體系防止空氣惡化至超出標準限定的最低值，但是在沒有出臺PSD政策的情況下，空氣質量要好于標準，直至其被破壞，質量降至標準最低值。
　　PSD政策界定了超過某些基準線的污染濃度可達到的最大允許增長量或增加值。為了允許這些增加值的數量變化，國會規定PSD區域需劃分為三類，每類擁有不同的允許增加值。第I類標準區域包含國家公園與野生自然保護區，這些區域被允許的增加值最小。區域內出現的環境惡化會被重點監控或被禁止。
　　其他所有區域最初劃歸為第II類區域，該區域的允許增長量水平居中。各州可參照I類（允許增長量最小）與III類區域（允許增長量最大）重新劃分第II類區域。第III類區域擁有最大的增長量。然而，任何一類PSD區域允許的增長量不能超過管制的空氣標準。
　　在PSD政策轄區內的新增污染源必須取得許可證。作為獲得許可證的條件之一，這些污染源必須安裝最佳可獲得控制技術（BACT）。那些符合要求的具體技術需由各州具體分析后確認。每個允許增加的新污染源占用可排放增量的一部分。一旦增量被完全占用，將不允許該區域內有進一步的空氣惡化，即使空氣潔凈度好于當時要求的空氣質量。這樣，在PSD政策限定的區域，出于多種實踐的考慮，他們界定了各區域互有差別的第三類標準。
　　除了要界定環境標準與要求各州界定BACT與LAER排放標準，環境保護署還創立了國家統一的排放標準，這針對新設立的標準污染物或修整的現有污染源，稱之為新污染源執行標準（NSPS）。該標準唯一的目的是服務于各州BACT與LAER的設定。國會希望保證每個污染源都能達到最低標準，不論其位于何地。這被看做是防止各州屈服經濟壓力的一個辦法，原因是，為達到最低可能排放標準，某些行業把排放源轉到其他州。無論是LAER還是BACT的嚴格程度都低于新污染源執行標準。
　　簡單地闡述管理規定是不夠的。還要引入懲罰措施，即對違規行為必須給予恰當的懲罰。為此，國會制定了違規處罰。
　　假如沒有處罰，排放源將受益于延期守規。為守規，需購買昂貴的設備且并不能產生效益。另外，法院執行速度較慢，并且有時會對這些商業行為予以同情。違規處罰的設定就是為了協調個人動機與法律預期達到的社會目標之間的關系。
　　罰款金額由延期排放期間產生的經濟收入決定。由違規帶來的任一經濟收入都包含于罰款金額中，且需上交至環境保護署；這樣，罰款就打擊了延期守規的經濟動機。
　　《清潔空氣法》的一個重要特征是沒有規定達到氣象條件的控制程度。通過嚴格減少排放量以確保不利的氣象條件合規，所有戰略肯定能取得更好的空氣質量。
　　命令控制工具的有效性
　　有效性指的是環境標準需設定在一個有效率的水平上。為界定當前標準是否有效，有必要研究標準設立過程的五個方向：（1）標準設定的閾值概念；（2）標準水平；（3）選擇統一標準，更要適合各地區的標準；（4）排放流時間安排；（5）在標準設定過程中沒有結合人類暴露在外的程度。
　　閾值概念環境標準要建立在一定的基礎之上。因為《清潔空氣法》不允許平衡成本與收益，所以某些替代標準就必須使用。與人類健康相關的基本標準被認為是健康閾值。標準設定要有足夠高的安全系數，這樣只要空氣質量達標，就沒有人遭受健康方面的負面影響。該方法假設這樣一個閾值——空氣污染濃度超過這個水平就會影響人類健康，低于此水平就不影響。
　　如果閾值概念是有效的，那么在閾值達到或超過最高濃度之前，邊際損失函數等于零。認為的實際損失功能曲線形狀與經驗觀察不一致。我們現在了解到，在低于標準的水平時，健康的負面影響是可能發生的。對整體人群（當然，包括特別敏感的人群）不會產生負面影響的標準等于或接近于零。顯然，這要低于所設立的空氣標準。標準預期達到的目標與實際產生的效果之間存在很大差異。
　　環境標準水平缺少站得住腳的閾值使得分析復雜化（參見討論2.2）。其他基礎肯定要用來確定標準應設定于何種水平。為獲取凈收益最大化（已考慮成本與收益），有效性將決定設定標準。
　　現有政策顯然在環境標準中沒有考慮成本。只有在政策工具達到環境標準時，成本才能允許計入流程。在不考慮這一結果的關鍵因素的情況下，讓設定的環境標準產生有效結果是難以想象的！
　　不幸的是，我們現有的收益計量方法不足以界定有效水平。環境保護署關于《清潔空氣法》的研究結果發現，1970~1990年期間，《清潔空氣法》帶來的總經濟收益在5.6萬億到49.4萬億美元之間，平均收益估計為22.2萬億美元。這組數據不確定性較大。
　　該項研究還指出：
　　22.2萬億美元的估計平均收益可能被嚴重低估了，因其不包括大量來自貨幣化收益估計（比如，所有空氣毒氣效應、生態效應以及各種健康效應）。
　　這些數字指出，政府干預可控制美國的空氣污染這一理念應得到最大程度的信任，但他們無法提供證據，證明現有政策是否有效。
　　標準的統一性基本標準與二級標準都同樣適用于全國各地。涉及的人數、當地生態的敏感程度、各地區的執行成本在制定標準時沒有被考慮進去。所有這些都會對有效標準產生積極影響，有效性要求不同地區要區別對待。一般來說，證據顯示農村地區與統一性相關的無效性最大，我們將在后文對政策作出詳細的描述與解釋。
　　通過在空氣最清潔的地區建立更嚴格的空氣質量標準，PSD計劃引入了一些變動因素。如果國家公園與其他I類地區對污染非常敏感，那么計劃的部分內容能代表一種效率趨勢。因為各州在選擇哪些區域可以界定為第II類和第III類地區時具有一定的靈活性，所以我們設想他們能夠作出有效選擇，但這一點并不明顯。
　　排放流時間由于濃度對標準污染物很重要，所以排放時間選擇就是一個重要的政策考慮。排放時間集中與空間集中同樣麻煩。當逆溫阻止污染的正常擴散與稀釋時，我們該如何處理這些相對較少但破壞性很強的情況？
　　從經濟有效性這個角度考慮，最明顯的做法是讓控制環境的程度來迎合具體環境。當氣象條件不利于污染物擴散時，控制措施需更嚴格，而在通常氣象條件下，控制措施的嚴厲程度可相應地降低。這依賴于固定不變的、而非間歇性的控制，前者成本較高，且隨著監控程度提高而增加。然而，由于其與《清潔空氣法》中的間歇性控制立場相悖，因此該方法未予采用。
　　濃度與接觸現行環境標準的設定與室外空氣的污染濃度相關，然而，健康影響與人體對污染物的接觸程度更為緊密。（接觸決定于兩個因素，一是人們所處區域的空氣污染濃度，二是人們在這個地方呆的時間長短。）因為一個人一般只有10%的時間在室外呆著，這樣，在設計策略以改善污染物對人體健康影響時，室內空氣質量就顯得非常重要。一些研究顯示，室內污染接觸幾率要高于室外幾倍。盡管有其重要性，但人們很少關注控制室內空氣污染。
　　命令控制工具的成本有效性分析
　　盡管環境標準不是十分有效，但要說清楚低效率的程度仍受不確定性因素的困擾。明確指出低效率程度是不可能的。
　　成本有效性是以一些更可靠的證據為基礎的。盡管我們無法對特定的環境標準是否有效得出肯定的結論，但我們可對早期的命令控制政策是否可以使環境標準以最低成本途徑實現作出回答。
　　如我們所知，正常情況下，命令控制戰略不會符合成本有效性，但一般性原則不足以確定命令控制戰略與最低成本理想狀態間的差異程度。如差異較小，支持改革者將不能克服現行的發展慣性。如果差異較大，改革的可能性就會較大。
　　命令控制工具的成本有效性取決于當地環境，如當時的氣象情況、排放源的地區結構、煙囪高度與成本如何隨控制程度變化而變化。針對不同氣象條件下的污染物，研發了幾個能解決這些復雜問題的模型（請參見表2.2）。
　　基于多種原因，預估成本不能跨越研究來進行直接的比較。因此，為提高可比性而設計一種比較方法是恰當的。我們已選擇一種技術，針對每項研究來計算命令控制成本分配比率，以最低成本達到同一目標。1.0的比率意味著命令控制分配是成本有效的。通過將表中的比例減去1.0，可以把減完后的差值解釋為相對依賴命令控制系統而產生的理想最小化成本增長的百分比。
　　在10個已發表的比較數據中，有8個命令控制成本超出最低成本78%。如果我們將哈恩與諾爾1982年的研究忽略（原因將在下兩章討論），最低成本節約等研究（尤其是圣地亞哥的顆粒物研究）顯示，命令控制分配導致的去污成本比達標所需成本高出31%。在芝加哥案例研究中，命令控制成本可能是必要成本的14倍，在下特拉華峽谷案例中，此成本甚至高出22倍。
　　哈恩與諾爾的研究顯示，命令控制策略很接近成本有效，這一結果有些獨特。因為我們能從這一研究中了解到在何種條件下命令控制政策能接近成本有效標準，所以對其進行細致分析是值得的。
　　洛杉磯是哈恩與諾爾的研究對象，這里存在嚴重的硫酸鹽問題，需要進行嚴格的控制。在經濟可行范圍內，幾乎每一個排放源都需得到有效控制。任何政策都必須最終達到這一分配點。正如例2.1所指，德國控制SO2排放項目因類似的原因（嚴格的控制導致相似的邊際成本）有著類似的結果（非常符合成本有效性）。在此案例中，成本有效性低主要是由政策缺乏時間上的靈活性導致的。
　　空氣質量
　　美國環境保護署每年都利用監控數據預測空氣質量。表2.3列出的數據充分展現了空氣質量的提升（周圍的空氣中的污染比重）與標準污染物在過去20年間（1983~2002年）的變化。
　　盡管在過去的20年間6種污染物的污染情況都有所改善，但需認識到這些空氣質量并不一定都符合國家標準。對此，環境保護署分析了原因，具體如下：
　　●許多監測器安裝在城市地區，這樣，城市空氣質量在很大程度上是代表了城市的氣體排放變化而非所有區域。
　　●臭氧由排放的氣體（NO2與VOCS）引發化學反應所致，因此，臭氧濃度取決于氣體排放與化學反應程度。而這些化學反應又取決于天氣狀況。例如，最高臭氧濃度產生于持續干熱的夏日氣候。
　　●部分排放數據是由估計所得而非測得，而空氣質量需直接監測。
　　美國經驗具有哪些典型性？世界范圍內的污染程度下降了嗎？由聯合國環境規劃署與世界衛生組織于1989年運行的全球環境監測系統（GEMS），監測著全球的空氣質量。仔細分析該組織提供的報告，可發現在發達的工業國家中美國經驗具有代表性，這些國家都有減少污染（涉及排放與室外環境空氣質量）的經歷。某些國家取得的減排成效顯著，如日本與挪威。然而，大多數發展中國家的空氣質量還在繼續惡化，國內受各種污染氣體影響的居民數量很大。這是由于這些國家更傾向于提供足夠的就業崗位與增加居民收入，但無法承受某些低效的環境政策帶來的成本，尤其是這些政策有犧牲窮人利益以補貼富人的傾向。必須找到一些符合成本效率但又公平的提高空氣質量的方式。

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