自中央部署全面深化改革以來，改革正在各個層面漸次鋪開，多個領域取得突破和進展。但與此同時，改革在實踐操作中也表現出不少困難和障礙。《經濟參考報》記者在多地調研時，不少基層干部和專家學者認為，當前在改革推進過程中，一些地方和部門存在“形式化”和“任務化”傾向，局部利益和部門體制分割對改革推進形成了障礙。未來五年，不僅應規劃發展，更要規劃改革，對目前改革中存在的問題進行系統梳理，將有助于改革的總體考量和具體設計。

　　存在“形式化”和“任務化”傾向

　　《經濟參考報》記者在基層調研了解到，在改革推進過程中，一些地方和部門對改革的重要性、緊迫性從思想上認識不足，把改革單純當成完成上級交辦的任務，不能把改革總體要求與地方實際緊密結合，導致在改革中出現了一些形式主義的傾向。

　　一是思想上觀望心態還比較濃厚。一些地方改革辦相關負責人表示，在實際工作中，遇到很多部門對改革抱有“能等則等、能拖則拖、能推則推”的思想，被動應付改革或從形式上落實改革。

　　湖南省委深化改革辦專職副主任秦國文告訴記者，有的地方目前思想準備還不夠，不少地方主政官員都經歷過幾輪改革，但仍習慣于過去的慣常做法，而這次全面深化改革的廣度、深度和力度都超越以往。“原來計劃幾年做的事，現在可能一兩年就要到位，這使一些地方的推進者感覺思想上準備不足、壓力大。”

　　二是把非改革問題貼上改革標簽來湊數。記者調研發現，有的地方為了完成改革任務，把一些非改革類的工作當成改革事項來上報和湊數，把屬于發展層面的問題貼上改革標簽。如某省的民族博物館把場館擴建工作也列入改革任務，以此向上級交差。

　　再如，有的地方在上報材料中談到金融領域改革時，主要是羅列引進了多少外地銀行，把它當成改革任務來看待，而沒有觸及體制問題。記者調研時發現，這類湊數的情況在各地提供的材料中都經常可以看到。

　　三是玩數字游戲做表面文章。一些地方領導坦言，取消和下放行政審批權限目前雖然推進力度較大，但也存在一定水分。一些地方玩數字游戲，最常用的手法是把原來的一項審批權拆成若干個環節和多個審批事項，再挑選幾個不太重要的審批事項下放，把數字做得漂亮，但很多實質性的權力并沒有真正下放，群眾也沒有得到更多實惠。

　　惰性化和利益固化現象浮現

　　全面深化改革由于涉及面廣，很多改革都需要地方和部門以及多部門之間協調溝通或合力推進。《經濟參考報》記者在基層調研時，很多干部反映，局部利益和部門體制分割對改革推進形成了障礙。同時，一些既有的工作習慣和方式不能適應改革要求，也給改革帶來了阻力。

　　海南省委政策研究室改革綜合處處長劉寧告訴記者，從基層反映的情況看，在推進農村土地承包經營權確權、登記和頒證工作過程中，需要農業、國土、林業等多部門的通力合作，但地方在協調溝通時難度較大。“比如有的市縣國土、林業部門不愿或不能及時提供土地權屬、林改成果等資料，致使確權登記工作進展緩慢；有的市縣在測繪時發現，部分林地在林權改革時因測量精度不夠準確，范圍覆蓋了農戶的承包耕地，但林業部門又不愿修改相關數據。而具體到基層干部中，又存在因個人利益等因素不積極配合。”

　　一些地方的主要負責人表示，推進改革中最頭疼的就是與垂直機關和中央駐地方的機構協調溝通。“一涉及和中央直屬的部門發生關聯，情況就比較復雜。哪怕是涉及到像氣象部門這樣的非權力核心部門的事情都很難推動。”一位不愿透露姓名的地方干部說。

　　秦國文告訴記者，在實際工作中，感覺對改革探索的創新還不足。“改革要接地氣，要解決最后一公里問題，不是依靠一個政策就完全把問題解決了，而是需要頂層設計和實際經驗不斷調整，使中央政策地方化，把一般原則和地方創造結合起來，才能符合地方實際，精準解決問題。”

　　記者調研時，多地的主要領導和改革辦負責人也表示，在實際中，很多地方還沒有把中央的改革精神與地方實際結合起來，生搬硬套中央政策，還存在“既然中央把思路都定完了，就不需要地方再探索創新”的認識誤區，這也是改革中的惰性思維。

　　廣東省體制改革研究會會長周林生認為，在改革中，一些地方形成的既有思維習慣和工作方式影響了改革推進。如一些地方領導念念不忘經濟指標，重經濟建設，輕社會發展；重經濟指標，輕生態建設；重經濟產出，輕智力投入；重做大蛋糕，輕分好蛋糕；以及重中心城市建設，輕縣鎮經濟發展。按照這種既有的思維習慣推進改革，難以通過改革實現新的轉型和全面發展。

　　承接主體不健全配套不完善

　　《經濟參考報》記者調研了解到，改革中還存在承接主體滯后或配套措施不健全的現象，這在一定程度上也影響了改革落實。另一方面，群眾對權力下放不信任的問題也很突出。

　　改革的承接體系障礙一方面表現在對一些權力的下放缺少承接主體。廣州市民間組織管理局局長王福軍介紹，廣州市培育和建設社會組織在全國是走在前列的，率先實現了社會組織直接登記制，社會組織已開始大量承擔過去由政府部門承擔的職責。但即便如此，在承接政府下放和委托的一些權力時，仍然有一定困難。“比如下放了一些權力和事務給社會組織，但在財政撥款中要轉移給社會組織需通過招投標的方式，又不能確保承擔任務的社會組織中標。實際中就會出現承擔事權的社會組織卻拿不到財政經費的怪現象。”

　　國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員侯永志也提出，對權力下放面臨著配套的改革措施能否跟得上的問題。“比如，現在很多環評下放到市一級，但在一些地方由于缺少相應的環評機構，導致沒有能力承接。”

　　另一方面，群眾對權力下放不信任的問題也很突出。一個地級市的市長感嘆：“雖然群眾對地方政府管得太多有怨言，但真要讓政府下放一些權力給中介組織或者放開一些領域讓民營企業進入，群眾甚至更不信任，反過來又會說政府怎么能把權力下放呢，這種依賴癥的破除也需要一個過程。”

　　海南省發改委副主任朱華友等基層干部認為，改革中的配套和管理問題需要引起重視。過去很多需要核準審批的項目變成了備案制，就需要相應的配套措施，后續管理也要跟上，有的地方認為放開就是不管了，這是一個誤區。權力下放后需要更透明、更詳細的規則，同時監督和調控也不能缺失。

　　強化制度設計和落實機制

　　業內人士認為，改革重點是抓好落實，尤其是落實好十八屆三中全會的部署，可以說是“三分部署，七分落實”。尤其要針對當前改革推進中的重點難點，加大工作力度。

　　一是做好具體的制度設計。一些基層干部反映，目前中央在改革總體推進方面已經作出安排，但在涉及改革推進的具體層面，還需進一步做好制度設計以及與地方的對接。

　　比如國企改革，一些基層干部就反映，在推進思路和辦法上，地方和地方之間有差異，地方與中央改革辦的思路也有差異，有的地方甚至出入較大，爭議較多，一些地方不知如何是好。他們建議，圍繞具體的改革思路和辦法還需強化制度設計，只有制度設計更明晰，才能更好地把中央的要求貫徹好。

　　二是創新督查督辦機制。記者在基層調研了解到，一些地方在對改革落實本身進行監督管理上，也采取了有效的辦法。如重慶市為確保每項改革任務落到實處，對每個改革項目的進展全過程進行“臺賬”管理。“目前市委改革辦和督查部門已經啟動改革工作督查，我們將對未完成改革任務和推動改革不力的單位啟動問責機制。”重慶市委改革辦負責人說。

　　基層人士建議，要進一步強化對改革的督查落實，同時要強化改革辦的職能。有的地方改革辦負責人坦言，改革辦由于不管錢、不管人也不管項目，在地方協調工作時地位偏弱，話語權不足。對此，可通過強化督查機制等辦法進一步提升改革辦的地位，同時，也需要中央改革辦強化對地方改革辦的領導，使上下更加協調和順暢。

　　三是構建試錯和容錯機制。湖南省改革辦副主任秦國文認為，改革要允許試錯，也要寬容失敗，現在這種機制尚未有效建立，一些地方領導和行業主管領導在改革中容易畏首畏尾，生怕犯錯。對此，要從上到下建立一個試錯和容錯的環境，鼓勵地方在不違背中央精神的前提下，加大基層探索，注重基層創造。

　　（本稿件由記者肖春飛、葉前、陳鋼、季明、羅博、沈汝發、儲曉亮、郭強、張彬、何宗渝、王暉余、徐岳、王昆采寫）