國家體育場“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標(biāo)、建設(shè)到運營的全程，一系列不符合PPP（政府和社會資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法，都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，PPP模式與現(xiàn)行的一些財務(wù)、法律制度存在矛盾之處。以“鳥巢”的盈利計算為例，如果按折舊計提，則運營方無法實現(xiàn)分紅；如果按股權(quán)清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆。

　　“鳥巢”半路散伙

　　將近十年前，北京市政府決定對國家體育場“鳥巢”等項目采用PPP模式，“鳥巢”成為我國首個采用PPP模式建設(shè)的大型體育場館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收場。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者了解到，在“鳥巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場有限公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的融資、建設(shè)、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營權(quán)，運營期間自負(fù)盈虧。期滿后，“鳥巢”由北京市政府收回。

　　為使項目建設(shè)順利進(jìn)行，合作雙方都盡力為對方分擔(dān)風(fēng)險。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運營費和利息支出風(fēng)險；而北京市政府則提供了許多鼓勵和激勵措施，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險，如提供低價項目土地，價格僅為相鄰地段的十分之一等。

　　開工不到四年，這座世界同類體育場中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場矗立在世人面前，并圓滿完成奧運會的主要賽事任務(wù)。數(shù)據(jù)表明，包括“鳥巢”在內(nèi)的六個場館及設(shè)施項目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會資本。

　　在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來，PPP模式在“鳥巢”等奧運體育場館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道，實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù)，搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁，也鍛煉了參與合作的國內(nèi)企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　令人惋惜的是，“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。

　　2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強國家體育場運營維護(hù)管理協(xié)議》，對“鳥巢”經(jīng)營者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份；國家體育場有限責(zé)任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這意味著PPP模式在我國大型體育場館建設(shè)、運營中的首次應(yīng)用宣告“夭折”。

　　盈利計算悖論

　　“鳥巢”項目的失敗暴露出在執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的財務(wù)、法律等制度還存在矛盾。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，一方面，“鳥巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項目要求。將設(shè)計責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場館建設(shè)的重要特點，但在“鳥巢”招標(biāo)過程中，北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計方案，造成設(shè)計上對體育場賽后商業(yè)運營考慮不足，限制了項目公司在賽后對“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。

　　另一方面，招標(biāo)時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機制。由中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗和良好的融資能力，但都未經(jīng)營過體育場館，嚴(yán)重缺乏運營管理經(jīng)驗和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運營的盈利模式單一。同時，三方都想從建設(shè)承包合同中獲利，對建設(shè)方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產(chǎn)負(fù)債表。

　　此外，國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認(rèn)知不清，直接影響了賽后運營效益。運營方在諸如企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運作方面均招致非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”，運營商不斷提出的舉辦演唱會等文藝活動申請，也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說：“企業(yè)想做一些事，但政府部門的限制比較多。”

　　值得注意的是，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者發(fā)現(xiàn)，在PPP執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如，按照現(xiàn)在會計準(zhǔn)則計提折舊，讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內(nèi)，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權(quán)來清算，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。

　　“鳥巢”經(jīng)營權(quán)由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后，逐步實現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鳥巢’經(jīng)營權(quán)，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響。”一位業(yè)內(nèi)人士說。

　　兩份指南之惑

　　隨著PPP新一輪熱潮來襲，為了更好地支持PPP的實際運作，財政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而，兩個部門各推各的管理辦法，也讓市場頗感困惑。

　　2014年12月4日，財政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)。

　　今年1月19日，財政部再次發(fā)布通知，規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作，進(jìn)一步介紹了PPP項目合同體系。當(dāng)日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告。

　　“發(fā)改委和財政部同一天發(fā)文，這是好事。”有專家表示，財政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時，作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話，就很容易給市場造成困惑”。

　　一些專家和企業(yè)界人士建議兩個指南應(yīng)該統(tǒng)一，否則會使基層在實踐中無所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長程遙說，還要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”。

　　清除制度羈絆

　　經(jīng)過一年的探索實踐，PPP政策框架基本成型，15個省份30個示范項目進(jìn)入實質(zhì)操作階段。多位專家表示，全面推行PPP模式，首當(dāng)其沖的問題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。

　　程遙說，當(dāng)前深化PPP模式亟須從對PPP的認(rèn)識、推行和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計和完善。他進(jìn)一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航，應(yīng)該從國家層面確定一個權(quán)威的法律，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。

　　財政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，下一步，財政部將與其他有關(guān)主管部門加強溝通協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)PPP制度建設(shè)。制度建設(shè)把握三個原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，著力提高財政資金使用效益；二是有利于簡政放權(quán)、簡化程序、提高效率，確保項目順利推進(jìn)實施；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益，確保“按合同辦事”。

　　上述負(fù)責(zé)人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例，對現(xiàn)有項目操作有一個掌握的過程，一些地方存在工作準(zhǔn)備不足、信心不足的問題。財政部將針對項目實施過程中出現(xiàn)的困難，積極幫助地方協(xié)調(diào)解決，并研究給予必要的政策支持。