全面推進要素市場化配置改革系列時評（二）

　　近日，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（簡稱“意見”），這份文件對確保實現決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅目標任務和促進中國經濟高質量發展具有重要意義。意見總共三十二條，其核心內容可以總結為“五大要素、三大方面”，即對土地、勞動力、資本、技術和數據五大要素市場化配置進行了系統安排；主要是對要素價格、要素流動配置和要素市場運行機制三大方面做了方向性指導，要素價格要由市場決定，要素流動要自由、配置范圍要擴大，要素市場運行機制要健全高效。

　　土地是五大要素中最基本的要素。一方面，對任何一個地區，特別是欠發達地區以及鄉村地區，土地是其唯一最方便獲得和利用的要素，而且，只要激活土地要素，資本、勞動力和技術等其他要素才愿涌入；另一方面，土地管理在我國一直是重要的宏觀調控手段，相比財政政策和貨幣政策，土地管理對宏觀經濟的影響更“立竿見影”。特別是在當前國內外形勢復雜、經濟下行壓力較大的背景下，科學放松“地根”將對產業創新發展產生更直接有效的促進作用。

　　意見用四條對土地要素市場化配置進行了安排，涉及建設用地、產業用地和土地管理體制三個問題。意見要求，建設用地市場必須是城鄉統一的市場，而且要重視存量和低效建設用地的盤活，盤活的主要方式是市場機制；產業用地要重點健全工業用地市場供應體系，創新產業用地政策和使用方式；土地管理要在完善土地利用計劃管理前提下，增強土地管理的靈活性。

　　“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成”。好的政策重在落實。落實意見的同時，還要做好如下工作：

　　一是完善土地產權制度和保護。產權制度是社會主義市場經濟的基石，產權界定是市場交易的前提。進一步完善城市國有土地和農村集體土地的產權界定工作，實現各類土地產權統一登記，實現全面、平等和依法保護。

　　二是充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。該意見最核心的精神就是“市場化”，全文中“市場”出現70次，“市場化”出現21次。為此，要健全城鄉土地交易平臺，為市場發揮作用創造條件，暢通各類主體供給土地渠道。減少劃撥土地范圍，擴大市場配置土地范圍，切實將土地配置給擁有先進生產力的產業和主體，提升土地配置效率。

　　三是處理好“存量”與“增量”關系。意見中第三到六條涉及土地，其中第三和第五條針對建設用地，而第五條聚焦于“盤活存量建設用地”，重視存量建設用地成為該意見的重要亮點。客觀講，中國土地配置最大的問題是利用效率低，即單位土地產值低。因此，土地要素配置的核心任務是盤活存量，充分貫徹落實“增存掛鉤”制度，增量的規劃數量要與存量的規劃利用緊密結合，形成科學的掛鉤激勵機制。

　　四是從城鄉一體化發展高度建設土地市場。盡管城鎮化依然是我國發展的主要方向，但鄉村振興作為現代化經濟體系的新引擎值得重視。在當前世界經濟下行風險加劇、不穩定不確定因素顯著增多的背景下，鄉村振興對“六穩”具有特殊重要性。激活農村土地要素是實現鄉村振興的牛鼻子，要堅持貫徹永久基本農田特殊保護制度，創新農業設施用地政策，深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。

　　五是土地管理既要管得嚴，也要管得活。世界各國都注重土地的管理。以“多規合一”為基本目標，科學制定和完善國土空間規劃。規劃一經制定，就具有剛性，對土地利用不當和低效行為要及時制止。同時，對發展具有不確定，無法和不易規劃計劃領域的土地問題，要大膽放手，充分發揮市場的作用，積極探索混合產業用地供給、靈活開展“點狀供地”等實踐。

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