2017年12月20日閉幕的中央經濟工作會議在警示防控金融風險的同時強調，要切實加強地方政府債務管理。

　　兩天后，財政部通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規舉債擔保問題，除責令限期整改，還依法依規對20個市縣的72名相關責任人啟動問責程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同程度處分。

　　近年來，黨中央、國務院高度重視防范化解地方政府債務風險工作。2017年以來，全國金融工作會議、中央政治局會議、中央經濟工作會議等多次會議，都明確釋放了嚴控地方債的信號。

　　地方債是近幾年來引發廣泛關注的問題。加強頂層設計，規范地方政府舉債，嚴防區域性、系統性風險發生，既是深化財稅改革的一項重要任務，也是防止發生系統性金融風險的關鍵之一。

　　總體債務風險可控，局部地區存在風險

　　目前，我國地方政府債務的范圍，指地方政府債券以及清理甄別認定的截至2014年年末非政府債券形式的存量政府債務。

　　2017年12月23日，按照全國人大財經委、全國人大常委會預算工委相關要求，審計署官網披露了《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》(下稱“《報告》”)。

　　《報告》顯示，截至2016年末，全國法定限額內政府債務余額27.33萬億元，負債率(債務余額/GDP)為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平;地方政府債務余額15.32萬億元，債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%，低于國際通行的100%～120%警戒線。

　　多位接受《中國經濟周刊》記者采訪的專家學者均表示，我國地方政府存量債務可控，局部地區存在風險。

　　統計顯示，一些“經濟大省”同時也是“負債大省”。截至2015 年年底，江蘇省地方政府負有償還責任的債務10954 億元，高居榜首，成為首個破萬億的省份;山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務水平超過8000 億元。此外，貴州和遼寧兩省的債務率超過180%。內蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等省份緊隨其后，超過了100%債務率“紅線”。

　　在存量債務方面，我國實施債務置換已進入第3年。2015年、2016年，置換債券分別發行3.2萬億元、4.9萬億元。數據顯示，截至 2017 年 10 月末，全國地方累計發行置換債券 10.5 萬億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長期積壓的“三角債”，降低了金融系統呆壞賬損失。

　　而對于新增債務問題，控制舉債規模，實行限額發行，給出了新增地方政府債務的“天花板”。與此前通過城投平臺的融資模式相比，地方政府債務的額度控制非常嚴格。2015—2017年這3年間，地方政府一般債券和專項債券、新增地方政府債務的“天花板”分別為6000億元、1.18萬億元和1.63萬億元。

　　警惕隱性債務蔓延

　　事實上，過去幾年，我國一直積極構建規范的地方政府舉債融資機制。據財政部預算司有關負責人介紹，我國已經形成地方政府債務管理和監督的“閉環”制度體系。具體包括：實行地方政府債務限額管理;將地方政府債務全部納入預算管理;發行新增地方政府債券;發行地方政府債券置換存量政府債務;完善地方政府專項債務管理;建立風險預警和應急處置機制;構建地方政府債務常態化監督機制;堅決查處違法違規融資擔保行為并公開曝光等。

　　財政部相關負責人介紹，財政部完善地方政府債務管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為，堵住各種不規范渠道，切實防范化解財政金融風險。

　　“開前門”指的是2014年修改《預算法》，允許地方自主發債。我國1994年《預算法》嚴格規定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規定舉債，地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發債成為更優選擇。

　　2017年，財政部相繼推出土地儲備、政府收費公路兩類專項債券及相關辦法，并試點發行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。深交所數據顯示，自2017年8月首單以來，累計有四川、廣東、河北等10個省區市、計劃單列市在深交所成功招標發行地方債約1500億元。

　　“堵后門”指要嚴控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規范性差以及管理混亂，更為關鍵的是，融資平臺舉債最終由誰償還并不明確，造成對有關政府部門監督和約束不足，易引發過度舉債。

　　盡管政策一直在開正門，但有些地方在財政“吃緊”的情況下，違法違規舉債出現了不少“新變種”。財政部相關負責人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規范的PPP項目、政府投資基金等領域，這些變相舉債行為違反了現行法律法規和制度規定，積聚了財政金融風險。

　　《報告》稱，對違規舉債問題，相關地方通過終止或修改協議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元;對其余283.69億元違規舉債余額，相關地區與債權人進行協商，制定了整改方案。

　　此外，財政部已組織核查部分市縣、金融機構違法違規融資擔保行為，發函至重慶、山東、河南、湖北等10個省級政府和銀監會、商務部等部門建議依法問責處理。

　　《報告》同時分析指出，地方政府違法違規舉債的主要原因包括一些地方黨政領導干部政績觀不正確，項目實施責任不落實，一些金融機構推波助瀾，違法違規融資行為問責不到位等。

　　終身問責、打破上級政府兜底“幻覺”

　　2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確提出，地方黨委和政府官員要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

　　在業內普遍看來，財政部此次公示兩省72人的問責信息，無疑是對從嚴規范地方債的再次強調。通報顯示，被問責人員當中，有部分人的崗位與涉事時不同，有些已被提拔。在地方政府官員違法違規舉債擔保問題上，終身問責將成為一把利器。

　　《報告》還強調，要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。堅持從實際出發，分類審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

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