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　　環境形勢依然極其嚴重，生態系統功能依然十分脆弱的情況下，“十三五”如何堅持綠色發展，推進生態文明建設？

　　十八屆五中全會29日審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》）提出，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。根據《建議》，“生態文明建設”將被首次寫入五年規劃。

　　復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青對《第一財經日報》表示，新時期的生態文明建設是一場全民戰役，環保工作將進入‘全民環保’的大環保階段。要跳出“環保”來推進“環保，遵循包括經濟周期、市場經濟、價格機制、公共產品等在內的一切經濟規律，正是從源頭解決自然資源環境保護的問題，從根子上“釜底抽薪”地助力于生態文明建設。

　　環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光在接受本報采訪時說，“十三五”環保面臨四個特殊的外部形勢：一是“十三五”是全面建成小康社會前的最后一個五年規劃時期；二是環境質量可能是全面小康指標中差距最大、最難實現的指標；三是我國經濟發展進入增速下降和環境承載力達到或接近上線的新常態；四是主要領域的改革要取得決定性成果。

　　“‘十三五’環境保護必須要同時回答兩個重大命題：一是如何滿足人民群眾對良好環境質量的需求？二是如何以有限的環境承載力支撐更高、更大的經濟發展？”他認為，過去環境保護工作主要集中在回答第一個命題，把維護人民群眾的生存環境作為主要任務，而對如何以有限的環境承載力支撐更大更多的經濟發展，未予關注和行動。

　　“現在，在環境承載力已經達到或接近上線而經濟仍需保持中高速增長的雙重夾擊下，環境保護必須更加深刻地融入到經濟發展過程之中，不但約束開發行為，而且干預經濟決策，用環境承載力作為最為稀缺的自然要素對經濟發展進行調控，引領經濟發展走向綠色化的新境界。”他說。

　　李志青認為，在“十三五”期間，生態文明建設面臨著“前狼后虎”的嚴峻挑戰，唯有發揮出改善環境、倒逼經濟、造福民生的多重功效，才足以真正實現第一個百年的小康目標。

　　李志青表示，重視社會規律對于生態文明建設的最大意義在于：環保也需要倒逼。在民生這個紅線面前，社會發展的成本和壓力將通過醫療衛生、生活質量、公平公正、社會參與等多種渠道傳遞到環保領域。

　　他認為，中國的環保問題不單單是市場失靈造成的，很大程度上也有政府失靈的因素，尤其是地方政府在環保上的失職，因此，如何重新打造政府官員的綠色激勵機制就變得尤為重要。目前已經開始再造綠色GDP的考核機制，但這對于環保積弊而言，可能是遠遠不夠的。

　　中國環境規劃院副院長王金南認為，“十三五”環境保護規劃應該在全面建成小康社會目標下，緊緊圍繞改善環境質量、保障公眾健康、生態功能良好、環境安全穩定這樣4個領域去設計。要確定一批環境質量已經達標、需要維持改善的城市和地方(標桿城市)、一批“十三五”經過努力能夠達標的地方和城市(達標城市)、一批不能實現達標但得到改善的地方和城市(改善城市)。

　　《建議》明確，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。環保專家告訴《第一財經日報》記者，目前，環保執法難最大的障礙在于行政管理體制。地方環保局接受上級環保部門和當地政府的雙重領導。盡管地方環保局在業務上聽命于上級環保部門，但在預算和人事上受當地政府的領導和控制。

　　在這樣的制度安排下，地方政府對環保工作的投入是全面平衡地方工作和各個職能部門的結果。實際情況往往是地方政府官員把當地經濟發展放在工作的首要位置，很少考慮對企業進行環境監管。

　　在一些經濟落后的基層地區，行政干預還很嚴重，一些污染大戶往往同時也是利稅大戶，受到地方一些領導的特別關愛。企業一旦出現環保方面的問題，政府就會干預環保執法。不允許關閉污染企業，不允許對企業下達行政處罰決定，不允許環保執法機關申請法院強制執行，使環保執法決定成為一紙空文。