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經濟參考網讀書頻道

第七章政府扮演的經濟角色

當人們看到市場失靈，自然會問：減少消極的經濟外在性、提供公共物品、消除收入分配不公，這些不賺錢甚至還賠錢的活兒，這些市場做不到的事情讓誰來做？答案是：讓政府去做。
　　大家繳稅給政府，政府在我們的經濟生活中究竟扮演什么樣的角色？它應該發揮什么樣的作用？
　　第一，政府要負責穩定經濟。沒有一個安定的政治環境，經濟發展不好；沒有一個穩定的經濟環境，政治局面同樣岌岌可危。
　　第二，提供足夠的公共服務。這個社會需要暢通的公路，需要干凈的河流、新鮮的空氣，要有花園和草地，尤其需要有良好的教育。
　　第三，創造公平競爭的條件。政府要做公正的裁判，給所有人公平的機會，讓競爭者處在同一條起跑線上。
　　第四，進行收入再分配。沒有一個合理的再分配過程，就會富人越富，窮人越窮，就會使地區與地區、階層與階層之間的矛盾激化。
　　既然市場在這么多的地方失靈，就只能由政府出面解決如消除經濟中負的外在性、提供大家需要的公共物品、減少社會不公平等一系列問題。那么，政府究竟在我們的經濟生活中扮演什么樣的角色？它又是怎樣演好這些角色的？
　　首先我們來說政府究竟應該做什么，也就是什么是它該做的，什么是它不該做的。
　　政府的第一個作用，穩定經濟。我們先來看俄羅斯。1991年底蘇聯分解成15個獨立國家后，俄羅斯這十幾年換了多少任政府總理？盧布也是一貶再貶，人民的生活物資一度嚴重匱乏。當然，由于普京和梅德韋杰夫兩屆總統領導有力，加上國際市場能源和原材料價格飛漲，俄羅斯出口收入劇增，這幾年總算是翻了身。再看2002年阿根廷發生金融危機后，幾天就換一屆政府。為什么呢？就是因為他們國家的經濟搞不下去了，不換人不行，誰上臺也玩不轉。日本也是，前些年稍不留神就換了首相。一屆政府如果把經濟搞得一團糟的話，老百姓絕對不會答應他們繼續待在臺上。
　　所以，政府最重要的作用就是穩定經濟。你看我們國家改革開放這三十年，很明顯，政治上穩定，經濟就發展得好。如果經濟發展不好，我們的政治還能這么穩定嗎？
　　政府的第二個作用，提供公共服務。上一章說過，這個社會需要大量的公共物品，有清澈的河流，新鮮的空氣，有綠茵芳草，有依依垂柳，還要有設施齊全的幼兒園、學校、運動場、博物館、影劇院，甚至我們想到哪兒去，開上車就可以到那兒去。這些東西該由誰提供呢？當然是政府了，政府應該為社會多提供公共物品。
　　我們想一想，那些跨國公司為什么愿意把資金投到中國東部，而不是西部呢？為什么它們把這么多的錢投到東部的珠江三角洲、長江三角洲還有天津的濱海新區，而不是更廣闊的中西部呢？一個重要原因就是沿海發達城市公共物品多，那里生產、生活設施齊全，交通便捷，信息暢通，集聚效應顯著。到那個地方投資無須修路就可以解決運輸問題，這樣就節約了很大一塊生產成本。有了規模經濟，效率就高，利潤就大。而且，如果那里的海陸空交通運輸都發達的話，這些海外投資企業在東部生產一件商品和在西部生產同樣商品在成本上也沒有太大的區別。
　　所以，開發西部是我國發展的一項戰略目標，我們要堅定不移地做下去。但也要看到，開發西部是一個歷史的過程。我國中西部將來一定會有大發展，因為那里勞動力便宜，有大量的土地資源，前景十分廣闊。但是，在吸引投資上暫時還有一定的困難，因為東部地區已經具備了太多的公共物品，這是吸引外資的一個重要條件。由于東部地區的富裕，有良好的公共服務以及大量的公共物品，才使得資金向東部地區轉移。中央政府認識到這一點，決定建立重慶經濟特區，就是為開發西部做準備。
　　那么，如此眾多的公共物品是誰提供的？這些道路究竟是誰修的？這些橋梁究竟是誰建的？還有港口、碼頭等一系列基礎設施，這些都是國家提供的，是地方政府承擔了提供公共物品的責任。所以，作為一國政府，它的一個重要作用就是提供公共服務，如架橋、修路、教育、環保、國防等。你是否經常想，如果可以一直讀書那該有多好。當人們都這么想的時候，請問，究竟誰來養活我們？每一個人都希望自己多讀書，希望自己的孩子多讀書，但是讀書需要錢，需要支付學費。如果一個國家的經濟強盛，教育完全由政府投資，這是一筆巨大的財政支出，因為教師的工資是國家發的，都是財政支出。當政府的財政多一些支出給教育，當我國的教育事業發展了，我們國民的素質也就提高了，反過來我們的國力也增強了，中華民族的未來會更加光明。
　　如果說教育是軟件，那基礎設施就是硬件。當我們鋪好路以后，我們的經濟輪子就轉動得更快了，外資的投入也就更多了。當人民富裕以后，小城鎮也就發展起來了，我國的農村人口就能轉移到城市里來了，于是第三產業也跟著發展起來了。我國政府靠發行國債鋪了很多路，鋪路為了什么？都是為了后面的經濟騰飛。只有做好前面的鋪墊，我們才能在高速路上奔跑。所以，政府才要提供公共服務。
　　政府的第三個作用，創造公平競爭的條件。作為政府，應該給所有人創造一個公平競爭的機會，讓我們每個人都站在同一起跑線上。假如你的教學能力比我強，我就不需要站在講臺上；如果我的經營能力比你強，我還可以做經理人，咱們之間可以公平競爭，每個人都能夠發揮自己的長項。
　　政府應該創造條件，讓不同性質的企業、不同的地區、不同的人們，都能享受同樣的條件，在一個游戲規則下競爭，包括我國的稅收政策和貸款政策，政府要為所有人、所有企業創造公平競爭的條件，這樣中國的經濟才有希望。
　　說到這里，我想問的是：我國有9億農民，農村的孩子和城里的孩子享受一樣的教育條件和教育資源了嗎？他們是否站在同一起跑線上？那些進城務工的農民的孩子，何時能夠走進城里的學校接受一樣的義務教育？我國政府正在加大對農村孩子教育的投入。多一些財政撥款，多一些教育資源給他們吧！因為這件事關乎中國全民素質的提高，更關乎中國的未來。
　　所以，政府一定要為自己的人民創造一個公平競爭的環境，它要讓有才能的人去創造社會財富，讓懂經營的人去做企業家，讓會管理的人去做政府官員，讓有知識的人去做學問，讓社會全體成員都有公平競爭的機會。這是政府該做的事情。
　　政府的第四個作用，進行收入的再分配。上面我們曾經談到，有些經濟問題僅靠市場機制是不能解決的，市場只能通過價格機制去解決問題。只要有利潤，大家就愿意去投資，就愿意去賺錢。但是，市場機制不能解決貧困人口怎么活的問題。有些人沒有機會，找不到工作；有些人下崗了、失業了；還有大學生剛畢業找不到工作，他們沒飯吃，該找誰呢？我們說，一個國家存在失業是正常的經濟現象，企業破產、裁員并不是政府的過錯。在產業結構調整的過程中，有些企業無法生存下去是因為它們失去了競爭力，產品賣不出去，生產成本早已經高于市場價格，自然無法維持企業運轉，員工只能失業回家。失業的人要面對這個現實，不應該一味怨天尤人。但是，作為政府該不該給這些人發生活費，該不該讓他們有飯吃呢？當然應該！解決收入再分配問題是政府的重要工作。
　　所以，政府在經濟生活中發揮的作用有四個方面：第一，穩定經濟；第二，提供公共服務；第三，創造公平競爭的條件；第四，進行收入再分配。
　　來看一看德國。我在慕尼黑的地鐵站里等車時看到一則廣告：“乘客們，請你們放心乘坐慕尼黑的地鐵吧！你們知道嗎？這個城市的地鐵里面，每天有五千多名便衣警察在保衛你們的安全。”慕尼黑當時有上百萬人口，地鐵線路非常多，四通八達，每天要出動五千多名便衣警察維持治安，他們是市政府出錢養活的。如果沒有那么大的財力，國家沒有這么強的經濟實力，能有那么多人去從事這項工作嗎？所以，公共服務這件事是由政府去做的。
　　又比如，在德國走夜路大家會覺得非常安全。因為在德國誰都不會做錯事，誰也不會做壞事。如果有人愿意，他可以去搶東西，做壞事。但是，只要一個人犯了三次類似的錯誤，或有三次不良記錄，他以后就沒有失業救濟金，沒有養老金，他的生活將沒有保障。這樣一來，還有人敢輕易這樣做嗎？所以，人們走在路上不必為自己的安全擔心，因為做壞事的人才不安全，他搶了你的東西以后，很可能因此失去一切福利保障。所以，國家用一種機制來約束人們，使他們不去做壞事，因為這樣做的成本太大，得不償失。把犯罪成本提高，就沒有多少人還敢作奸犯科了。讓大家都遵紀守法，這也是政府要去做的。
　　關于公平競爭的問題，也舉一個例子。20世紀90年代德國慕尼黑建了一個現代化機場，花了80多億馬克，修得非常好。從市里坐地鐵可以直達機場，下車后就有推行李的小車，把行李往上一放，一個人就可以順著滑道走，像是在時間隧道穿梭一樣，感覺特好。各種指示燈一目了然，只要你認字，可以一直滑到你要去的登機口，抬腿就上飛機。不料，機場剛開始運營就出了問題，有人把機場和西門子公司一起告上了法庭。事情是這樣的，因為慕尼黑機場所有工作用的電腦，還有大屏幕計算機，全是西門子公司贈送的，其他公司就告它違反公平競爭法。
　　你猜猜看，誰贏了官司？告訴你，是原告贏了。因為人們這樣問，在慕尼黑這么重要的國際化城市，在每天都有這么大客流量的地方，西門子公司用這么廉價的方式變相做廣告，可以嗎？它把計算機白送給機場，等于是拿產品換廣告。德國是一個公平競爭的社會，如果機場需要計算機，就應該向所有的公司公開招標采購。同樣的產品，如果我公司的報價比你的高，我甘愿輸給你；如果我公司的報價比你的低，機場就該買我的。被告之所以輸了官司，正是因為觸犯了公平競爭法。但是如何能夠維護公平競爭，這需要政府去制定規則。
　　同樣，在德國你會發現，到了晚上6點鐘，除去電影院、酒吧等娛樂休閑場所，所有商店必須關門，不得營業。如果有人說：“我們老板生來勤快，干到半夜都習慣了。”這樣不行，這叫違反公平競爭法，你們不休息了，難道所有人都可以不休息？如果你6點半關門，我就7點半關；你7點半關門，我就8點半關；你8點半關門，我就9點半關，這還有完嗎？這樣的事情該由誰來管？只能由政府出面解決。
　　有人說，上面的例子談的都是西方國家的事情。那么在我們中國，政府該做什么和不該做什么呢？
　　政府該做的事很簡單：第一是避免負的外在性。凡是有負的外在性出現，政府就重重地罰，直罰到他們不敢再干下去為止。讓全國人民都能喝上潔凈的水，呼吸新鮮空氣，吃上衛生的食品。第二是提供公共物品。讓我們一定要有路走，一定要有書讀，一定要有文化，一定要有安全。第三就是解決收入再分配問題，讓窮人也能吃飽穿暖。
　　那么，我們政府不該做什么？2001年，美國前財政部長魯賓到清華大學來做講座時說：政府不該做什么？政府不該進入競爭性的行業去經商辦企業，政府不能做這些本該由市場去完成的事。為什么？政府為什么不該進入競爭性行業？你想，如果政府非要做企業，那別人還做不做？如果政府在哪個行業中做，別人還能做嗎？
　　2002年底，我國的國際長途話費漲價，這在國際上產生的影響特別大。凡是境外接入中國的長途電話，中國方面都要提價。很多人都有意見：明明世界各國電信業的價格都在向下降，中國電信的價格怎么向上調呢？中國的電信行業是國家壟斷的，這個壟斷早晚要打破。中國電信的價格一定會降下來，電信價格的壟斷也一定會被打破。這一天早晚會到來，只要政府出臺政策，取消壟斷，引入競爭機制，問題就可以解決。比如，從2007年7月1日起，中國移動電話全部實現了單向收費。
　　我們說了，市場失靈有三個方面，政府應該在市場失靈的地方發揮作用，而不該投資辦競爭性的企業。當我們明白了這些，我們就知道中國的政府機構今后應該怎樣改革，政府的哪些功能應該加強，哪些功能應該弱化，甚至逐漸消失。政府為什么不能進入競爭性的行業？如果政府進入競爭性的行業，誰還能去跟它競爭？因為是政府在制定游戲規則。
　　這里再給大家講個故事。過去德國2馬克硬幣上有一個人物名叫路德維希?艾哈德（Ludwig Erhard，1897~1977年），他曾做過多年的聯邦經濟部長，后來還當上總理。他創造了社會市場經濟理論，并運用于第二次世界大戰后德國的經濟和社會實踐。是他和總統康拉德?阿登納一起把德國從戰敗的深淵中拉了出來，使之成為世界排名第三的經濟強國。艾哈德把亞當?斯密“看不見的手”思想拿了過來，加上一個國家宏觀調控理論，由此提出“社會市場經濟理論”，并把它發揮運用到了極致。這里的“社會”指的是政府的作用，即建立一個有社會保障的市場經濟。
　　1957年，艾哈德還寫了一本《大眾福利》（Wohlstand f　r Alle）的書，中文版名稱是《來自競爭的繁榮》。書中提出這樣一個觀點：政府是裁判，它負責制定規則，在場上監督；企業是球員，它們上場踢球，犯規就被罰下。他說，政府是足球裁判，只負責制定規則，監督球員上場踢球的時候按規則去踢。規則是：如果裁判出示兩張黃牌或一張紅牌，這個球員就被罰下。企業是球員，任務就是上場踢球，看你是否有本事把球踢進球門。踢進去算你贏，踢不進去你就得甘愿認輸，按足球規則去做。
　　請問，政府可以上場去踢球嗎？它可以既做裁判又當球員嗎？如果政府有雙重身份，這意味著什么？如果政府上場踢球，自己進球時犯規了它不吹哨，就算贏球；要是別人進球了它就吹哨判對方犯規，這樣下去誰還能跟它玩？政府只做裁判，比賽才能公正進行；企業按規則踢球，比賽才好看。如果政府也上場踢球，秩序不亂才怪。所以，理論上政府只能做裁判，它不能叼著哨踢球，不能干著兩份活與民爭利。
　　飲料的鋁制易拉罐包裝，20世紀90年代是由中國包裝總公司壟斷生產的。它負責制訂生產計劃、購進原材料，然后制定出廠價格，再由自己生產、自己銷售。這樣一來，易拉罐行業出現了暴利，中國包裝總公司大賺其錢。這時，其他生產廠家有意見了，就問：“為什么它既制定規則，還讓它生產呢？它制定價格當然是越高越好，可以讓自己賺錢。這種壟斷合理嗎？”最后政府說：好吧，讓所有的廠家都去生產吧！幾年之后，易拉罐生產出現了全行業利潤暴跌的情況，因為大家都進來了，產生了無序競爭，走到了另外一個極端。
　　要么一統就死，要么一放就亂，說明政府還是沒有真正起到制定游戲規則、維護市場秩序的作用。
　　再有，政府手里有大把的錢，如果拿著它入市炒股會出現什么問題呢？我們說，政府是絕對不可以進入股市參與交易的，如果它也炒股，那股市里的錢都會被政府卷走。你想，政府官員在那里坐大莊，整天追漲殺跌，他們可以用巨額的公共資金把一只股票炒翻天，高位拋出后在低位再接回來，那其他人就都別干了。為什么呢？因為資本市場是由政府制定交易規則的，是一個融資的場所。政府還負責監督股市，如果它自己操縱股市謀利，則與監守自盜無異。
　　我們說，政府的責任就是制定規則，讓所有的人按規則行事，這樣的社會才能有序，經濟才能有效率，政府才能有精力去做它該做的事情。
　　我國現在既存在政府“缺位”的問題，又存在政府“越位”的問題。政府要制定規則，它要監督，它要提供公共物品，它要辦教育，它要建立和維持社會保障，它要解決環境污染等問題。而這些都存在政府缺位的問題，即政府沒有錢搞好這些事情。但是，還有政府越位的問題。比如競爭性的行業真的需要政府去辦嗎？市場本身能解決的事情，政府有必要做嗎？如果政府去做了，就叫越位。
　　我國政府在市場失靈的領域要做的事情很多，但是政府一時沒有錢去做，導致政府職能的缺位；市場可以自己解決的事情，并不需要政府介入的事情，政府做的卻很多，導致政府職能的越位，出現壟斷和不公平。這樣的例子不勝枚舉。
　　政府的職能要適合市場經濟原則，就是政府要從越位的地方退回來，把政府缺位的東西補上，這樣我國政府才能做到高效、公正、廉潔，我國經濟才能做到又好又快地正常發展。
　　簡單總結起來，市場失靈的地方要由政府出面解決，市場能發揮作用的地方政府就不要去干預。而我國政府改革的目標，就是一定要做好裁判，讓大家處在同一起跑線上公平競爭。

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