2016年10月30日，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，這部文件的出臺具有重大意義，讓農民心里更踏實，對未來充滿信心。

　　“三權分置”給農民吃一顆定心丸

　　“三權分置”這個概念，是習近平總書記在2013年12月中央農村工作會議上提出來的。2016年4月25日他在安徽小崗村農村改革座談會上又做了深刻闡述。《意見》提出，我們把經營權從承包權里分離出來，允許經營權自由地流轉。此舉正是順應農民要求保留承包權、放活經營權的意愿。它的深刻之處在于把土地經營權單獨拿出來，并且把道理跟農民講清楚了：經營權可以自由流轉，承包權長久不變。承包的土地流轉出去后，流出去的只是經營權，農民依然是承包的主體，承包權不會丟掉。這樣一來，解除了農民的后顧之憂，給農民吃了一顆大的定心丸。為什么說“三權分置”是重大制度創新?因為過去，我們的農村土地改革實行集體的土地所有權和農民的土地承包經營權“兩權分置”。但在實踐中，土地流轉經營早已形成事實，只是在政策上、理論上沒有加以概括。因此這次也旨在進一步健全農村土地產權制度。

　　推出“三權分置”，是歷史的必然。當前，整個經濟的主動力是推進新型工業化、城鎮化。對于農民來說，既然有別的工作收益比農業高，自然會出現土地閑置的情況。據農業部統計，現在全國農村流轉的土地面積已經占到農戶總承包面積的1/3，這個速度不算慢。全國有2億3000萬的承包農戶，現在有6800萬戶農民或多或少地流轉了土地，有的全部流轉，有的流轉了一部分，流轉土地的農戶已占承包農戶的30%。

　　從1978年農村實行家庭聯產承包責任制至今，已經第39個年頭了。上世紀中央指導農村改革發了五個“一號文件”，其中1984年的“一號文件”，提出土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地逐步向種田能手集中。雖然當時沒有正式提出流轉，其實就是流轉。那次文件只講了土地的所有權是集體的，農民家庭可以承包，自己種或者給別人種。因為有了這個制度，農民就可以出去打工，地給別人種。至于地是出租還是轉讓?文件沒講清楚。里面涉及的一些法理、政策，包括經濟學上法學上用的概念，都沒點出來。1993年11月中央發布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》的文件，提出：“為穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。”之前15年土地就在流轉，再延長30年肯定還有流轉，所以就加上了“少數二、三產業比較發達，大部分勞動力轉向非農產業并有穩定收入的地方，可以從實際出發，尊重農民意愿，對承包土地作必要調整，實行適度的規模經營”。在這個過程中，改革開放不斷推進，由于經濟發展，社會分工和社會流動加速，農民開始流動，有到鄉鎮企業工作的，有出去當個體戶的，土地流轉現象明顯增加。

　　《意見》出臺，是想讓農民心里踏實。我們接下來要研究的就是怎樣才能給農民一個不動搖的信心。習近平總書記講：要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。我理解，眼下最緊迫的是要弄清楚經營權是一個什么屬性的權利，把這個問題從理論、政策和法理上講清楚，成為一個長久的制度執行。“三權分置”作為一項重大體制改革提出來，核心是農戶承包土地的經營權怎么定性，它是屬于物權還是債權?確定下來后，才能有條不紊地推進。因為，債權和物權最大的區別是，《合同法》規定，租賃期限不得超過20年。而《農村土地承包法》規定，耕地的承包期為30年，這遠遠超過《合同法》規定物權的租賃期限了;從法理上講，債權不允許再次出租或抵押，而物權就可以。農村土地經營權到底是債權還是物權，還需要全國人大常委會研究討論。現在還有一種流行的說法，說債權可以物權化。“盡管你是租我的地，那期限可不可以突破二十年，可不可以拿去抵押?”我覺得這都是需要在法律上討論清楚的問題。

　　適時適度調整糧食政策

　　中央的方針很明確，“十三五”期間我們不追求糧食連續增產，2016年已經在主動調節糧食產量，因此沒有出現“十三連增”。眾所周知，目前糧食問題主要不在于數量多少，而在于結構性矛盾。雖然實現了“十二連增”，糧食缺口還有500億斤，但進口了2500億斤，僅大豆就進口1600億斤，說明其他糧食品種在國內生產是有過剩的。正如米不能代替面，一旦生產的品種結構不是市場所需要的，就會出現這個局面。

　　2016年“一號文件”提出，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。要求農民按照市場要求進行生產，大的指揮杠桿就是市場，因此糧食產量肯定也會降下來。但這種調整也不能太傷著農民。這個度怎么把握?我自己理解，是要做到適時適度。好的政策也應該隨時隨地根據實際變化來調整。以前的糧食政策沿用了12年，解決了過去存在的很多問題，但由于沒有及時調整，也帶來了新的矛盾和問題。

　　我們曾有過比較大的教訓。1999年到2003年糧食產量連減五年，一直到2008年才再次超過1998年。國家要保護好農民的利益，避免這樣的事情重復發生。2016年減產一點兒沒事，糧庫里還有糧食，只要當有需要的時候，馬上能生產出來就行。因此，適時適度的糧食政策改革非常有必要。

　　實際上，中國古代的糧食調節制度建設就很先進。自漢代起，我們就有糧食糴糶制度，這是政府官倉的一種對市場的調控行為。糧食多了就糴入儲存著，糧食少了就糶出。這個制度在公元前476年李悝推行的“平糴法”的糧食調控制度就很健全了。對于這個制度，當時的政治家、思想家們褒貶不一。因為糴糶會帶來官員權力尋租的機會，從而滋生腐敗，但沒有糧食糴糶制度的話，市場也無更好的應對之策。我舉這個例子是想說明，要制訂出一個好的政策真的不容易。

　　期待有那么一天，當各種不同職業的人聚集在一起的時候，農民可以隨意、自豪地自我介紹說，“大家好，我是一個農民。”我想，未來的農業是可以制造出這樣的農民的：他們生活體面、充滿尊嚴、沒有自卑感。