中國實行全面的營業稅改征增值稅，將是一場影響巨大且深遠的改革。以增值稅和營業稅為代表的主體商品稅，是兩根插入市場經濟中的“楔子”，楔子的合并和調整，將重新撬動和改變政府與企業、政府與政府、產業與產業間的利益格局。

　　從歷史視角看，營改增是一場與時俱進的改革。我國的稅制結構框架奠定自1994年的分稅制改革，它把增值稅設計為固定資產不允許抵扣的生產型增值稅，并將之作為中央稅。把營業稅設計為針對服務業和建筑業征稅，并將之作為地方稅。如此設計的意圖一是要保障財政收入增長，二是穩定中央和地方財政收入分配關系。這種稅制設計方案具有歷史局限性，從它誕生起，改革的呼聲一直持續不斷。

　　近10年，中國稅制改革的動作大部分圍繞增值稅展開。事實上，中央政府2011年就制定了營改增的試點方案。經過幾年試點，2016年3月18日，國務院常務會議決定，自2016年5月1日起全面推開營改增試點，營業稅退出歷史舞臺。從稅制運行的機理看，營改增會刺激研發型服務業發展、促進制造業轉型升級、有助于商業地產去庫存等，這無疑是當前供給側結構性改革的重要推手。

　　營改增使得稅制完善了，但是還有一個重大問題沒有解決：增值稅怎么分配？

　　營改增前，營業稅屬地方政府所有，改革之后地方政府將喪失這一重要的財政支柱。目前采取的做法是實行增值稅五五分成，即中央和地方所享有的增值稅各占50%。這種簡單化的處理當然不是一個合理的長期制度設計。增值稅主要集中在制造業，提高地方政府稅收分成比例后，一些地方政府可能從財政利益出發，采用種種手段推動制造業鋪攤子、上項目，成為未來產能過剩的誘因。有鑒于此，中央文件明確過渡期暫定2至3年，屆時根據改革進展情況，研究是否適當調整。

　　我們可以試想一下增值稅分配方案。第一種方案是將稅收集中在中央政府，然后加大轉移支付規模。而轉移支付制度有效的重要前提要么是信息單一，要么是信息透明，然而以中國國土面積之大、政府層次之多、地區差異之明顯，兩點目前均無法滿足，硬要推行會產生更多的資源錯配問題。

　　另一個方案是調整增值稅分享依據，由按生產地原則分享增值稅改為按消費地原則分享，可選擇的分享指標有消費和人口。德國、西班牙等國就采用這種辦法。但是這種做法的效果也有一些不確定性。按消費分享的話，我們要思考的問題是：如何統計各地消費數據？地方政府有沒有可能干擾數據統計？網購的存在如何確定消費地？按人口分享的話，我們要思考的問題是：中國有兩億多流動人口，如何確定分享歸屬？何況，人口不與經濟掛鉤，按人口分享會大大降低地方政府發展經濟、培養稅源的激勵。

　　因此，營改增之后增值稅如何分配，是考驗改革者智慧的一盤大棋。

　　（呂冰洋，作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、財政金融學院教授）