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“超前”建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的理由

作者在世界銀行的同事經(jīng)常會對中國在計(jì)劃和建造關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施方面取得的巨大成就感到震驚，包括大型水庫、水電站、國家高速公路系統(tǒng)以及最近的高速鐵路系統(tǒng)。他們覺得很不可思議，部分是由于這些投資有時候很難純粹地依據(jù)世界銀行的成本—收益分析(傳統(tǒng)的以需求為基礎(chǔ)的方式)來評判。
　　但是像中國所做的這樣，“超前”建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)是什么?我們的假說如下：
　　命題1：在一個像中國這樣快速增長的經(jīng)濟(jì)體中，勞動力和土地成本上升很快，現(xiàn)在修建高速公路比十年后修建要便宜很多。這也適用于其他人口增長和城鎮(zhèn)化速度較快的發(fā)展中國家。
　　命題2：關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施是一個具有正的外部性的公共品。世界銀行的成本—收益分析不足以計(jì)算公共品的溢出效應(yīng)，尤其是考慮到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，例如一個大國或者次大陸中的交通網(wǎng)絡(luò)。
　　良好的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施降低了生產(chǎn)部門之間從事商業(yè)活動的成本，幫助整合分割的市場，增加了跨邊界貿(mào)易，并促進(jìn)了競爭。這種基礎(chǔ)設(shè)施需要在當(dāng)經(jīng)濟(jì)正好需要的時候準(zhǔn)備好：如果延遲會轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益的喪失，而且日后獲取土地并進(jìn)行建造的成本將會高很多。另一個關(guān)于傳統(tǒng)的基于需求的方法的問題是，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始較晚，其運(yùn)營就會比所需要的時候開始得更晚，付出的代價就是犧牲了整個經(jīng)濟(jì)和使用者本可獲得的巨大經(jīng)濟(jì)收益。由于土地成本隨著城鎮(zhèn)化而上升，因此，對于便利貿(mào)易和互聯(lián)互通，像中國這樣盡早做出交通基礎(chǔ)設(shè)施的決策是很關(guān)鍵的。
　　中國已經(jīng)廣泛地投資并快速地建成了一個巨大的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施體系。在“對道路基礎(chǔ)設(shè)施的供給將制造出對于其自身的需求”的預(yù)期下，許多地方的基礎(chǔ)設(shè)施都是“超前”建成的。交通基礎(chǔ)設(shè)施有助于人力與物資的跨區(qū)域及跨國流動，擴(kuò)展了市場和貿(mào)易，起到了對發(fā)展、增長和繁榮的催化作用。然而在這種情況下，用來評判項(xiàng)目和投資的方法與世界銀行所使用的傳統(tǒng)的成本—收益分析是非常不同的。
　　錯失良機(jī)?相隔8—12年所建高速公路的單位成本比較
　　在中國的模式中，需要詳盡的成本評估與盡職調(diào)查來支持和滿足投資者與政府決策的需要，尤其是當(dāng)獲得融資是主要挑戰(zhàn)之一的時候。這里，通過重點(diǎn)關(guān)注高速公路，我們說明了政策制定者和規(guī)劃者進(jìn)行成本估算所需要的數(shù)據(jù)類型，比較了相隔約為十年的中亞高速公路的單位建造成本。
　　在世界銀行的分析中，建造1公里公路(二車道或四車道的，柏油的或水泥的)的成本構(gòu)成為勞動力、材料和設(shè)備。土地獲取成本(公路用地)并沒有被納入，因?yàn)樗患僭O(shè)為由政府通過預(yù)算來承擔(dān)這個成本。給定這個重要的遺漏，關(guān)于在什么時候修建或者不修建某條高速公路，世界銀行給出的建議應(yīng)當(dāng)由各國政府重新進(jìn)行評估，因?yàn)橥恋貎r格在市中心附近會相當(dāng)高。
　　不包括土地價格，1公里公路的單位成本在2012年是在2000年的兩倍(見表5.1)。如果土地價格上升，尤其是靠近城市走廊的區(qū)域，超前計(jì)劃高速公路的理由則更強(qiáng)。該表展示了在2000年，穿越中亞的西歐—中國西部國際運(yùn)輸走廊中一系列項(xiàng)目的每公里建造成本，并以在南亞的項(xiàng)目的平均成本和世界平均成本作為基準(zhǔn)進(jìn)行比較。
　　表5.1 相隔8—12年的高速公路建設(shè)成本單位：百萬美元/公里
　　路面類型(新建) WEWC 2012 WEWC 2009 WEWC 2008 南亞(平均) 2000 世界(平均) 2000
　　四車道，水泥混凝土 4.40 4.22 3.50 2.21 2.89
　　四車道，瀝青混凝土 2.97 2.49
　　二車道，水泥混凝土 2.30 N/A 1.02
　　二車道，瀝青混凝土 1.60 1.00 1.06
　　注：道路分類基于前蘇聯(lián)道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)(Soviet Union Road Design Standards，SNiP)。類別Ⅰ：四車道(2×7.5m), 路基面寬度28.5m;類別Ⅱ：二車道(2×7.5m), 路基面寬度15m。水泥混凝土28 cm, 瀝青混凝土29 cm。設(shè)計(jì)壽命(為計(jì)算內(nèi)部經(jīng)濟(jì)收益率)為20年。 包括物理意外事故。
　　資料來源: 由 Manzoor Rehman 基于世界銀行的公開報告整理。WEWC指西歐—中國西部國際運(yùn)輸走廊。
　　勞動力、材料和設(shè)備的價格都在上升;土地收購成本上升得更快，但是上升速度取決于地區(qū)，在每年5%至50%或以上不等(由不同研究所示)。熟練勞動力已處于供給短缺的狀態(tài)，考慮到更多的“大型運(yùn)輸”項(xiàng)目正在規(guī)劃中，短缺情況看起來將會愈發(fā)嚴(yán)重。
　　給定土地獲取的制約條件(可得性下降和成本上升)、勞動力和材料成本的上升以及熟練勞動力的稀缺性增加，中國采用超前建設(shè)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的模式是明智的。然而， 這種方式可能對國際的、跨境的或者國家級運(yùn)輸走廊更加適合，而不適用于國內(nèi)的、省級的或鄉(xiāng)村公路網(wǎng)。
　　中國的發(fā)展合作怎樣幫助解決非洲的瓶頸
　　諸如中國、印度、阿拉伯國家和巴西等非傳統(tǒng)的雙邊發(fā)展融資者已經(jīng)成為非洲基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要融資者(見專欄5.4)。
　　專欄5.4南方伙伴是撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施的主導(dǎo)融資者
　　2013年的一項(xiàng)研究將2001—2008年間撒哈拉以南非洲的基礎(chǔ)設(shè)施援助者或提供者進(jìn)行了排名。中國排在首位，緊接著的是三個多邊機(jī)構(gòu)：國際開發(fā)協(xié)會(The International Development Association, IDA)，歐盟委員會(European Commission, EC)，以及非洲開發(fā)基金(African Development Fund, AfDF)。共有三個南方提供者排在前十位：中國、印度和伊斯蘭開發(fā)銀行。在對撒哈拉以南非洲的基礎(chǔ)設(shè)施總官方援助中，中國獨(dú)自占到了34%的份額，比其他任何一個北方伙伴所占份額都要高(Chen，2013)。Baker & McKenzie (2015)也支持了這個結(jié)論，他們發(fā)現(xiàn)中國是“迄今為止非洲基礎(chǔ)設(shè)施的最大投資者”。
　　根據(jù)非洲基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)(Infrastructure Consortium for Africa)的估算，基于中國的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)是最大的單一融資來源，中國僅在2013年就對非洲貢獻(xiàn)了超過134億美元(見下圖a)，而在整個研究期間則貢獻(xiàn)了近600億美元(Baker & McKenzie，2015)。在2001—2010年間，大多數(shù)中國的融資承諾流向了撒哈拉以南非洲的電力、信息與通信技術(shù)(ICT)及交通運(yùn)輸部門(見下圖b)。僅電力一項(xiàng)就占到了融資總額的50%(Chen，2013)。
　　a. 非洲基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源(2013)(10億美元)
　　b. 發(fā)展金融機(jī)構(gòu)的分部門融資承諾(2009—2014)(10億美元)
　　貝克·麥堅(jiān)時律師事務(wù)所(Baker & McKenzie)南非辦事處的銀行和金融主管Wildu du Plessis說：“非常引人注目的是，中國在學(xué)習(xí)了早先經(jīng)驗(yàn)之后，其投資逐漸演變?yōu)橐环N復(fù)雜的方式。隨著中國‘一帶一路’政策獲得關(guān)注，我們正在目睹綜合的工程項(xiàng)目被簽署、融資和建設(shè)，包括尼日利亞和贊比亞耗資幾十億美元的鐵路工程?！?Baker & McKenzie，2015)
　　資料來源：資料來源：The Economist Corporate Network, Financial Times, November 30, 2015.
　　中國主要致力于瓶頸釋放的部門，例如電力生產(chǎn)與傳輸。根據(jù)Foster and Briceno-Garmendia (2010, p.25)：“國際援助者從20世紀(jì)90年代以來就忽視了電力?！迸c之相反，在2001—2010年間，中國將其一半的基礎(chǔ)設(shè)施承諾分配到電力。Chen (2013)也發(fā)現(xiàn)中國已經(jīng)(和正在)貢獻(xiàn)90億瓦的電力生產(chǎn)容量，包括已完成的、正在進(jìn)行的和承諾的電力工程項(xiàng)目。考慮到當(dāng)前47個撒哈拉以南非洲國家(南非除外)的整個裝機(jī)容量為280億瓦，這種投資的影響很可能是“變革性”的。
　　中國的發(fā)展合作集中于水電生產(chǎn)與傳輸，部分可歸因于其明顯的比較優(yōu)勢(見專欄5.1)。再次重申，中國采取的方式為“做自己能做得最好的事情”。
　　根據(jù)《中國的對外援助》白皮書，2009年之前全部優(yōu)惠貸款的61%用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(國務(wù)院新聞辦，2011)。從2010年到2012年5月，中國批準(zhǔn)了價值113億美元的優(yōu)惠貸款用于92個非洲項(xiàng)目。例如，埃塞俄比亞的亞的斯亞貝巴—阿達(dá)瑪高速公路和喀麥隆的克里比深水港都是由中國的優(yōu)惠貸款來融資的。中國的一些主要商業(yè)銀行也已經(jīng)在非洲開展了買方信貸業(yè)務(wù)，支持了加納的電力網(wǎng)、埃塞俄比亞的水電站、阿爾及利亞的一條西東高速路以及其他工程項(xiàng)目(商務(wù)部，2013)。
　　這些都是中國為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資以緩解瓶頸的例子?；氐竭@部分的標(biāo)題，這些項(xiàng)目成功地緩解了瓶頸嗎?簡單回答：是的，在三分之二的情況下。附錄5.1顯示了2001—2010年間，168個項(xiàng)目中的大多數(shù)都有針對性地幫助解決了非洲在以下五個部門的瓶頸：水、電力、公路與鐵路、航空運(yùn)輸和電信(基于World Bank-PPIAF中國項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫)。這些項(xiàng)目與瓶頸相匹配的概率達(dá)到了62.5%。當(dāng)然，還有很大的更好定位與改進(jìn)的空間，尤其是在供水部門。
　　林毅夫于2009年在世界銀行發(fā)起關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的辯論
　　當(dāng)2008年林毅夫接受他作為世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任命時，全球金融危機(jī)正在走向白熱化。在他抵達(dá)華盛頓特區(qū)的四個月后，一場全面的全球金融危機(jī)在美國爆發(fā)，隨后快速傳播于世界的各個角落。在認(rèn)真思考了全球宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和東亞國家的經(jīng)驗(yàn)，尤其是中國在1997—1998年亞洲金融危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)之后，林毅夫建議必須要“超越凱恩斯主義”，并且于2009年2月在彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所(Peterson Institute of International Economics)提議建立一個“全球協(xié)調(diào)一致的財(cái)政政策來投資于發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施——一個全球基礎(chǔ)設(shè)施倡議”。
　　他就此倡議在2009年3月由王燕主持的全球政策研討會(Global Policy Seminar)上發(fā)表了第二次演講。在5月美國外交關(guān)系(American Foreign Relations)的一個午餐發(fā)言中，他再次重申了這個觀點(diǎn)，之后發(fā)表在了《哈佛國際評論》(Harvard International Review)上。林毅夫在幾個評論文章或書(Lin， 2011c; Lin and Doemerland， 2012; Lin， 2013)中都推動了這個想法，并與王燕一起完成了一篇論文“超越馬歇爾計(jì)劃：建立全球結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型基金”(Beyond the Marshall Plan: A Global Structural Transformation Fund)，于2013年5月發(fā)表在聯(lián)合國后2015倡議的一份報告中。
　　然而，當(dāng)時他在世界銀行的同事對此觀點(diǎn)反應(yīng)冷淡。在一些討論該提議的內(nèi)部會議中，一些人說到基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該留給私人部門，其他一些則認(rèn)為日本的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明投資于基礎(chǔ)設(shè)施會導(dǎo)致浪費(fèi)和繁重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
　　在全球金融危機(jī)爆發(fā)的將近八年后，全球經(jīng)濟(jì)渡過了大蕭條以來最為動蕩的時期。雖然G20國家對擴(kuò)張性貨幣政策做出了協(xié)調(diào)政策反應(yīng)，全球經(jīng)濟(jì)，尤其是歐洲和日本，尚未完全復(fù)蘇。在目睹了不甚理想的復(fù)蘇之后，包括Larry Summers在內(nèi)的越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)同了投資于基礎(chǔ)設(shè)施和全球公共品的需要。國際貨幣基金組織也終于承認(rèn)“現(xiàn)在是時候該促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展了” (IMF，2014, Chapter 3)。但是它的這個轉(zhuǎn)變是不是來得太晚了?

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