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“超前”建設基礎設施的理由

作者在世界銀行的同事經常會對中國在計劃和建造關鍵性基礎設施方面取得的巨大成就感到震驚，包括大型水庫、水電站、國家高速公路系統以及最近的高速鐵路系統。他們覺得很不可思議，部分是由于這些投資有時候很難純粹地依據世界銀行的成本—收益分析(傳統的以需求為基礎的方式)來評判。
　　但是像中國所做的這樣，“超前”建設基礎設施的經濟學依據是什么?我們的假說如下：
　　命題1：在一個像中國這樣快速增長的經濟體中，勞動力和土地成本上升很快，現在修建高速公路比十年后修建要便宜很多。這也適用于其他人口增長和城鎮化速度較快的發展中國家。
　　命題2：關鍵性基礎設施是一個具有正的外部性的公共品。世界銀行的成本—收益分析不足以計算公共品的溢出效應，尤其是考慮到規模經濟，例如一個大國或者次大陸中的交通網絡。
　　良好的交通運輸基礎設施降低了生產部門之間從事商業活動的成本，幫助整合分割的市場，增加了跨邊界貿易，并促進了競爭。這種基礎設施需要在當經濟正好需要的時候準備好：如果延遲會轉化為經濟收益的喪失，而且日后獲取土地并進行建造的成本將會高很多。另一個關于傳統的基于需求的方法的問題是，如果基礎設施建設開始較晚，其運營就會比所需要的時候開始得更晚，付出的代價就是犧牲了整個經濟和使用者本可獲得的巨大經濟收益。由于土地成本隨著城鎮化而上升，因此，對于便利貿易和互聯互通，像中國這樣盡早做出交通基礎設施的決策是很關鍵的。
　　中國已經廣泛地投資并快速地建成了一個巨大的交通運輸基礎設施體系。在“對道路基礎設施的供給將制造出對于其自身的需求”的預期下，許多地方的基礎設施都是“超前”建成的。交通基礎設施有助于人力與物資的跨區域及跨國流動，擴展了市場和貿易，起到了對發展、增長和繁榮的催化作用。然而在這種情況下，用來評判項目和投資的方法與世界銀行所使用的傳統的成本—收益分析是非常不同的。
　　錯失良機?相隔8—12年所建高速公路的單位成本比較
　　在中國的模式中，需要詳盡的成本評估與盡職調查來支持和滿足投資者與政府決策的需要，尤其是當獲得融資是主要挑戰之一的時候。這里，通過重點關注高速公路，我們說明了政策制定者和規劃者進行成本估算所需要的數據類型，比較了相隔約為十年的中亞高速公路的單位建造成本。
　　在世界銀行的分析中，建造1公里公路(二車道或四車道的，柏油的或水泥的)的成本構成為勞動力、材料和設備。土地獲取成本(公路用地)并沒有被納入，因為它被假設為由政府通過預算來承擔這個成本。給定這個重要的遺漏，關于在什么時候修建或者不修建某條高速公路，世界銀行給出的建議應當由各國政府重新進行評估，因為土地價格在市中心附近會相當高。
　　不包括土地價格，1公里公路的單位成本在2012年是在2000年的兩倍(見表5.1)。如果土地價格上升，尤其是靠近城市走廊的區域，超前計劃高速公路的理由則更強。該表展示了在2000年，穿越中亞的西歐—中國西部國際運輸走廊中一系列項目的每公里建造成本，并以在南亞的項目的平均成本和世界平均成本作為基準進行比較。
　　表5.1 相隔8—12年的高速公路建設成本單位：百萬美元/公里
　　路面類型(新建) WEWC 2012 WEWC 2009 WEWC 2008 南亞(平均) 2000 世界(平均) 2000
　　四車道，水泥混凝土 4.40 4.22 3.50 2.21 2.89
　　四車道，瀝青混凝土 2.97 2.49
　　二車道，水泥混凝土 2.30 N/A 1.02
　　二車道，瀝青混凝土 1.60 1.00 1.06
　　注：道路分類基于前蘇聯道路設計標準(Soviet Union Road Design Standards，SNiP)。類別Ⅰ：四車道(2×7.5m), 路基面寬度28.5m;類別Ⅱ：二車道(2×7.5m), 路基面寬度15m。水泥混凝土28 cm, 瀝青混凝土29 cm。設計壽命(為計算內部經濟收益率)為20年。 包括物理意外事故。
　　資料來源: 由 Manzoor Rehman 基于世界銀行的公開報告整理。WEWC指西歐—中國西部國際運輸走廊。
　　勞動力、材料和設備的價格都在上升;土地收購成本上升得更快，但是上升速度取決于地區，在每年5%至50%或以上不等(由不同研究所示)。熟練勞動力已處于供給短缺的狀態，考慮到更多的“大型運輸”項目正在規劃中，短缺情況看起來將會愈發嚴重。
　　給定土地獲取的制約條件(可得性下降和成本上升)、勞動力和材料成本的上升以及熟練勞動力的稀缺性增加，中國采用超前建設交通運輸基礎設施的模式是明智的。然而， 這種方式可能對國際的、跨境的或者國家級運輸走廊更加適合，而不適用于國內的、省級的或鄉村公路網。
　　中國的發展合作怎樣幫助解決非洲的瓶頸
　　諸如中國、印度、阿拉伯國家和巴西等非傳統的雙邊發展融資者已經成為非洲基礎設施項目的主要融資者(見專欄5.4)。
　　專欄5.4南方伙伴是撒哈拉以南非洲基礎設施的主導融資者
　　2013年的一項研究將2001—2008年間撒哈拉以南非洲的基礎設施援助者或提供者進行了排名。中國排在首位，緊接著的是三個多邊機構：國際開發協會(The International Development Association, IDA)，歐盟委員會(European Commission, EC)，以及非洲開發基金(African Development Fund, AfDF)。共有三個南方提供者排在前十位：中國、印度和伊斯蘭開發銀行。在對撒哈拉以南非洲的基礎設施總官方援助中，中國獨自占到了34%的份額，比其他任何一個北方伙伴所占份額都要高(Chen，2013)。Baker & McKenzie (2015)也支持了這個結論，他們發現中國是“迄今為止非洲基礎設施的最大投資者”。
　　根據非洲基礎設施集團(Infrastructure Consortium for Africa)的估算，基于中國的發展融資機構是最大的單一融資來源，中國僅在2013年就對非洲貢獻了超過134億美元(見下圖a)，而在整個研究期間則貢獻了近600億美元(Baker & McKenzie，2015)。在2001—2010年間，大多數中國的融資承諾流向了撒哈拉以南非洲的電力、信息與通信技術(ICT)及交通運輸部門(見下圖b)。僅電力一項就占到了融資總額的50%(Chen，2013)。
　　a. 非洲基礎設施的資金來源(2013)(10億美元)
　　b. 發展金融機構的分部門融資承諾(2009—2014)(10億美元)
　　貝克·麥堅時律師事務所(Baker & McKenzie)南非辦事處的銀行和金融主管Wildu du Plessis說：“非常引人注目的是，中國在學習了早先經驗之后，其投資逐漸演變為一種復雜的方式。隨著中國‘一帶一路’政策獲得關注，我們正在目睹綜合的工程項目被簽署、融資和建設，包括尼日利亞和贊比亞耗資幾十億美元的鐵路工程。”(Baker & McKenzie，2015)
　　資料來源：資料來源：The Economist Corporate Network, Financial Times, November 30, 2015.
　　中國主要致力于瓶頸釋放的部門，例如電力生產與傳輸。根據Foster and Briceno-Garmendia (2010, p.25)：“國際援助者從20世紀90年代以來就忽視了電力。”與之相反，在2001—2010年間，中國將其一半的基礎設施承諾分配到電力。Chen (2013)也發現中國已經(和正在)貢獻90億瓦的電力生產容量，包括已完成的、正在進行的和承諾的電力工程項目。考慮到當前47個撒哈拉以南非洲國家(南非除外)的整個裝機容量為280億瓦，這種投資的影響很可能是“變革性”的。
　　中國的發展合作集中于水電生產與傳輸，部分可歸因于其明顯的比較優勢(見專欄5.1)。再次重申，中國采取的方式為“做自己能做得最好的事情”。
　　根據《中國的對外援助》白皮書，2009年之前全部優惠貸款的61%用于經濟基礎設施(國務院新聞辦，2011)。從2010年到2012年5月，中國批準了價值113億美元的優惠貸款用于92個非洲項目。例如，埃塞俄比亞的亞的斯亞貝巴—阿達瑪高速公路和喀麥隆的克里比深水港都是由中國的優惠貸款來融資的。中國的一些主要商業銀行也已經在非洲開展了買方信貸業務，支持了加納的電力網、埃塞俄比亞的水電站、阿爾及利亞的一條西東高速路以及其他工程項目(商務部，2013)。
　　這些都是中國為基礎設施項目進行融資以緩解瓶頸的例子。回到這部分的標題，這些項目成功地緩解了瓶頸嗎?簡單回答：是的，在三分之二的情況下。附錄5.1顯示了2001—2010年間，168個項目中的大多數都有針對性地幫助解決了非洲在以下五個部門的瓶頸：水、電力、公路與鐵路、航空運輸和電信(基于World Bank-PPIAF中國項目數據庫)。這些項目與瓶頸相匹配的概率達到了62.5%。當然，還有很大的更好定位與改進的空間，尤其是在供水部門。
　　林毅夫于2009年在世界銀行發起關于基礎設施的辯論
　　當2008年林毅夫接受他作為世界銀行首席經濟學家的任命時，全球金融危機正在走向白熱化。在他抵達華盛頓特區的四個月后，一場全面的全球金融危機在美國爆發，隨后快速傳播于世界的各個角落。在認真思考了全球宏觀經濟形勢和東亞國家的經驗，尤其是中國在1997—1998年亞洲金融危機中的經驗之后，林毅夫建議必須要“超越凱恩斯主義”，并且于2009年2月在彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute of International Economics)提議建立一個“全球協調一致的財政政策來投資于發展中國家的基礎設施——一個全球基礎設施倡議”。
　　他就此倡議在2009年3月由王燕主持的全球政策研討會(Global Policy Seminar)上發表了第二次演講。在5月美國外交關系(American Foreign Relations)的一個午餐發言中，他再次重申了這個觀點，之后發表在了《哈佛國際評論》(Harvard International Review)上。林毅夫在幾個評論文章或書(Lin， 2011c; Lin and Doemerland， 2012; Lin， 2013)中都推動了這個想法，并與王燕一起完成了一篇論文“超越馬歇爾計劃：建立全球結構轉型基金”(Beyond the Marshall Plan: A Global Structural Transformation Fund)，于2013年5月發表在聯合國后2015倡議的一份報告中。
　　然而，當時他在世界銀行的同事對此觀點反應冷淡。在一些討論該提議的內部會議中，一些人說到基礎設施應該留給私人部門，其他一些則認為日本的經驗已經證明投資于基礎設施會導致浪費和繁重的債務負擔。
　　在全球金融危機爆發的將近八年后，全球經濟渡過了大蕭條以來最為動蕩的時期。雖然G20國家對擴張性貨幣政策做出了協調政策反應，全球經濟，尤其是歐洲和日本，尚未完全復蘇。在目睹了不甚理想的復蘇之后，包括Larry Summers在內的越來越多的經濟學家認同了投資于基礎設施和全球公共品的需要。國際貨幣基金組織也終于承認“現在是時候該促進基礎設施發展了” (IMF，2014, Chapter 3)。但是它的這個轉變是不是來得太晚了?

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