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| 張樹立
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從2001年至今，經過對我國行政審批項目的多次清理，國務院各部門以前多達4000多項的行政審批項目，已經減少到2000多項。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱指出，“表面上看，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項，但實際上，企業負擔并沒有減少，政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”
在四川，備齊一個水電站的核準手續，要取得20多項行政許可，需要不同部門逐個審批，需要一個由公司副總牽頭的團隊跑上3-5年，蓋無數個章。有時候后面的行政許可審批還沒完成，前面的行政許可手續卻已經過期，企業還得再重新辦一遍……
在甘肅，某工廠要建一棟高層住宅樓，從立項到開工，跑了38個部門，審批32個環節，交了13項費用，歷時整整兩年……
業內人士接受《經濟參考報》采訪時表示，從上個世紀80年代以來就提出的行政審批制度改革，在2004年《行政許可法》出臺后，卻仍然無法突破制約其深度推進的“瓶頸”問題。“行政審批已經變成我國計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的怪胎，它使經濟活動成本大大上升，而迄今為止我國對行政審批制度的改革，依舊是形式大于內容，未能觸動根基。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。
一張“路條”竟需20多項行政許可
“當時國家出臺項目核準制的規定，是想進一步推動市場化，跟國際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業的經濟負擔和投資風險。”張博庭說。
“審批制度改革以前，雖然跑審批也很麻煩，但只要獲批項目建議書、可行性研究報告和開工報告，就可以投建水電站了；2004年水電項目投資審批改革為核準制后，對企業來說反而比以前更麻煩，備齊核準手續要蓋無數個章！”在國電大渡河大崗山電站施工現場，一位來自業主委托設計單位的工作人員向《經濟參考報》記者介紹，單單是項目業主委托設計單位開展項目的可行性研究報告，就要蓋29個相關各部門的章。
記者了解到，涉及該項目的主要專項審查有：樞紐工程技術可行性研究報告、水庫淹沒補償投資及移民安置規劃、水土保持專題報告、“三通一平”等工程環境影響報告書、項目環境影響報告書、勞動安全與工業衛生預評估報告；項目業主還要取得水利部水利水電規劃設計總院代表國家發改委對工程和移民安置規劃可行性研究報告的批文，取得水利部、國土資源部、國家環保部、國家安全生產監督管理局等部門的批文等。
據中國水力發電工程學會副秘書長張博庭介紹，2004年，發改委為了簡化審批程序，專門出臺了《關于投資體制改革的決定》，規定水電項目投資采用核準制，只有“項目申請報告”一個環節。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準，企業據此辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。
張博庭說，表面上看，水電項目不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的復雜程序，企業投資行為也能更加市場化；但是實行核準制，就是發改委先給水電企業個“路條”，批準其先開展前期工作，但由于多達20多項的行政許可都需要不同部門逐個審批，有時候后面的行政許可審批還沒完成，前面的行政許可手續卻已經過期，而主體工程原則上只有全部核準后才可以開建。
《經濟參考報》記者在采訪中了解到，由于備齊核準手續極為復雜，時間拖延也較長，因此水電項目建設單位在項目經過核準之前，經常會被人以“違規建設”為名進行敲詐，不科學的審批程序讓企業吃啞巴虧，有苦難言。
張博庭向記者透露，在項目得到核準之前，當地政府如果以“違規建設”為名勒令開發企業停工，將導致企業的直接經濟損失和間接經濟損失(即耽誤工期導致晚發電的電價收入損失)。后者較為可觀，據悉，一座裝機容量100萬千瓦的水電站開始發電后，每年發電收益約10億元。
除了來自地方政府的檢查違規建設的壓力以外，核準制下拖長的審批時限，也令企業投資承受了很多本不該有的成本和風險。
二灘水電開發有限責任公司副總經理吳世勇對《經濟參考報》表示，一個大型水電項目，在下達“封庫令”前要經過正常蓄水位和樞紐總布置審查兩道程序之后，進行實物指標調查，再根據大綱編安置規劃報告，報省移民局通過，報省政府審批，前前后后通常要兩年左右時間。在這期間，一些本身不是庫區的居民將可能到庫區搶建房屋。
《經濟參考報》記者在四川大渡河流域采訪時了解到，這些投機移民搶建的房屋在當地統稱為“火柴盒”，房屋沒有門窗，也無法住人，但這些房屋的相關政策賠償標準卻比較高。而庫區當地原住居民經濟條件普遍較差，沒錢搶建房屋，因為投機移民的出現，原住居民并沒有得到太多利益，反而激化了移民矛盾。
“當時國家出臺項目核準制的規定，是想進一步推動市場化，跟國際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業的經濟負擔和投資風險。”張博庭說。
削減的多是不收費的項目
“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代，可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項分解成很多小項，關鍵的、核心的不取消，取消的都是細微的、不重要的，導致很多地方改革成效并不顯著。”
上述情況只是我國眾多企業正在面臨著的行政審批加大經濟成本的一個典型例子。目前市場上類似的情況比比皆是，很多單位都專跑審批的人員或團隊，甚至需要招聘在審批環節有人脈的人員去跑蓋章。如蘭州某大專院校為了蓋一座樓，專門招聘了一位父親在政府部門工作的員工跑審批，這還花了整整一年時間，在有關部門蓋了100多個章子。相關人士表示，如果沒有如此“門路”，可能還要更長時間……
投資、蓋樓本是企業的商業行為，為什么還要經歷那么多的關卡？甚至還需要專門雇傭跑審批的員工？有關專家表示，上述這些都是因行政審批制度問題派生出來的經濟生活中的怪現象。“行政審批、行政許可各國政府都有，但是像中國政府審批這么多、范圍這么廣、程序如此之不規范、且存在大量暗箱操作的，可以說是很少見。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱說。
“我們曾做過立法調研，企業辦一個事情最多需要蓋125個章，如今看來實際情況比這還嚴重。”中國人民大學比較行政法研究所所長楊建順對《經濟參考報》記者說，我國行政審批制度改革從上世紀90年代開始，到2004年《行政許可法》出臺，改革很大程度上實現了法制化，目前為止的改革主要圍繞減少行政審批項目、下放審批權限等方面，但表面上的審批項目減少并沒有真正減少企業的成本，反而是程序更加繁瑣，時限更加拖長。
據汪玉凱統計，從2001年至今，經過對我國行政審批項目的多次清理，國務院各部門以前多達4000多項的行政審批項目，已經減少到2000多項。但他指出，“表面上看，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項，但實際上，企業負擔并沒有減少，政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”
《經濟參考報》記者在采訪中了解到，各部門行政審批削減的多是不收費的項目，對部門有利的、收費的項目卻拿住不放，還有行政部門將審批權轉移到下屬單位，比如協會等，“按下葫蘆浮起瓢”的現象普遍存在。
“目前為止，行政審批制度改革還沒有觸動到基礎，形式上的改革大于內容上的改革。”汪玉凱剖析原因時指出，行政審批改革基本是各地方、各部門的自我改革、自我完善，“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代，可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項分解成很多小項，關鍵的、核心的不取消，取消的都是細微的、不重要的，導致很多地方改革成效并不顯著。”
“密室許可”成滋生腐敗的溫床
審批既是一種權力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學者所提出的“政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力金錢化”現象，就是講審批權越大，越容易產生“尋租”機會。有專家統計，目前我國有80多位省部級腐敗分子被查出有經濟問題，其中無一不與審批有關。
今年北京市“兩會”期間，六里屯垃圾焚燒廠這一北京市“十一五”時期規劃的重點項目，竟被宣布停建。據悉，這一項目在當年得到審批之時已經通過了專家的論證，成為《北京市生活垃圾治理白皮書》確定的項目之一，也是海淀區重點基礎設施建設項目。但后來周邊居民到北京市環保局調查后竟發現，六里屯垃圾焚燒發電項目不僅存在環評的問題，還有規劃的問題。經過居民的強力反對，在媒體的持續關注下，經專家再次討論后，北京市最終放棄了這個項目。
“該項目當初通過審批時，必然經過了專家論證，怎么后來又會出現環評、規劃等問題呢？怎么又會遭到居民的強力反對呢？難道當初這么多專家都論證不到這些情況么？這一事例深刻體現了我國行政審批標準缺乏的問題。”楊建順說，要使行政審批改革有成效，并不是審批項目減掉多少的問題，而是需要從審批程序合理化的角度切入，將不公開、不透明，標準不明確、不科學、不合理的“密室許可”改掉，設置明確的審批標準，構建科學的審查機制和規范，并實現操作程序的公開化。
他表示，關系到公共安全、人身健康、生命財產安全等方面的項目，技術規范非常復雜，審批程序比較多，政府部門一般需要找專家參加行政審批討論調研，但是由于相關行政審批技術標準非常模糊，相關程序也不透明，這就給政府和專家提供了向企業吃拿卡要的機會，也就成了所謂的“密室許可”，其同時也是導致很多腐敗案件滋生的溫床。
審批既是一種權力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學者所提出的“政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力金錢化”現象，就是講審批權越大，越容易產生“尋租”機會。楊建順表示，世界各國包括法治國家，一般腐敗都發生在行政許可和政府采購領域。汪玉凱經過統計指出，目前我國有80多位省部級腐敗分子查出有經濟問題，其中無一不與審批有關。
“我國的行政審批制度改革是有《行政許可法》可依的，目前最關鍵的就是要將《行政許可法》貫徹下去。”楊建順指出，“2004年實行的《行政許可法》對依法行政依法審批、信息公開公平合理、申請程序合理化、論證制度規范有序等方面都有規范和闡述，除此之外，《行政許可法》還能夠保障行政審批申請人的陳述權、申辯權和尋求救濟權；以及建立監督檢查制度，對審批者進行監督等。”他表示，《行政許可法》的這些條文需要進一步細化，并有針對性地推進下去，助力我國行政審批制度改革沿著法制途徑穩步前行。
鏈接：
《行政許可法》中部分有關行政審批內容的解讀
我國行政審批制度改革的五個階段