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農(nóng)村土地改革塵埃落定如何正確解讀土地流轉(zhuǎn)

2008-10-22 來源:重慶時報

    10月19日，由中共十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》全文公布。至此，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的種種猜想與激辯終于答案揭曉塵埃落定。
    9月30日，中共中央總書記胡錦濤在安徽小崗村考察時告訴鄉(xiāng)親們，“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，同時，“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。而對于“土地流轉(zhuǎn)”的解讀，此前有意見認為，農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)將引發(fā)土地所有制層面的劇變，這場“新土改”的意義決不亞于30年前的“承包到戶”。擔憂者則認為，如此一來有可能出現(xiàn)大量失地農(nóng)民。
    現(xiàn)在《決定》指出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”這一表述所包含的信息，與胡錦濤總書記此前在小崗村的表態(tài)是高度一致的。所謂的“土地流轉(zhuǎn)”是一種通俗和粗略的說法，其本意應(yīng)該是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流通及轉(zhuǎn)移。應(yīng)當指出，土地流轉(zhuǎn)的提法和實踐都早已不是新鮮事物。2001年中共中央首次就農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)布文件，此后的相關(guān)政策文件對這一制度多有提及和強調(diào)。
    十七屆三中全會的相關(guān)表述，是對業(yè)已存在的土地流轉(zhuǎn)制度的進一步認定和發(fā)展。此前輿論圍繞土地流轉(zhuǎn)的分歧，是不約而同地對土地流轉(zhuǎn)的概念作了邊界的放大。事實上，無論是高層講話還是三中全會《決定》，對于土地流轉(zhuǎn)的表述都明確界定為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這說明能夠進行流轉(zhuǎn)的，是農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)益，而非土地本身。而其流轉(zhuǎn)的對象，僅僅是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的個人或合作組織。流轉(zhuǎn)的用途，也被嚴格界定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營本身，而不是建設(shè)用地。在輿論此前的爭議聲中，土地流轉(zhuǎn)被解讀為土地所有權(quán)向工商資本及城市用地的流轉(zhuǎn)。
    也就是說，此前爭辯雙方所討論的是土地流轉(zhuǎn)之外的類似于土地私有的概念。而在可以看到的將來，土地私有對于中國似乎并無實現(xiàn)的可能性。不過盡管流轉(zhuǎn)的概念已完全不同，討論所體現(xiàn)出的傾向性仍然值得注意。贊成土地“自由”流轉(zhuǎn)(實質(zhì)是私有)的一派，其理由看似林林總總，但歸納起來無非三種主要視角。效率的視角，認為農(nóng)村土地流向城市工商資本可以提高產(chǎn)出的效率。利益的視角，認為土地歸農(nóng)民所有，由他們經(jīng)談判的方式流轉(zhuǎn)給用地者，能夠保護農(nóng)民在征地中的利益。城市發(fā)展的視角，認為宅基地的自由流轉(zhuǎn)有利于為城市提供更多的建設(shè)用地。
    問題在于，土地不僅是效率的載體，更是農(nóng)民利益的載體。城市房屋產(chǎn)權(quán)歸居民私人，但圍繞拆遷，還是出現(xiàn)了種種問題。這也說明，產(chǎn)權(quán)并不能自動產(chǎn)生保護農(nóng)民征地利益的功能。城市對農(nóng)民宅基地的窺伺，更暴露出掠奪的傾向。更為嚴重的是，上述種種已經(jīng)不是純粹理論的探討，而被某些地方推入了實踐的層面。十七屆三中全會顯然注意到了這一點，專門對土地流轉(zhuǎn)設(shè)定“三不”(不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益)的紅線，可以看作是對某些傾向性的政策回應(yīng)。至此，公眾對于土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該具備理性的認知。

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