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| 新《郵政法》普遍服務(wù)責(zé)任到底由誰承擔(dān) |
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| 2009-11-17 作者:劉潔 來源:第一財(cái)經(jīng) |
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想起要談這個(gè)話題，源于新《郵政法》頒布實(shí)施所引發(fā)的爭論。
新《郵政法》以保障郵政普遍服務(wù)作為首要的立法宗旨，用了大量的篇章、條款專門做出規(guī)定，內(nèi)容詳實(shí)且十分具體。引發(fā)爭議的條款是關(guān)于郵政專營的，內(nèi)容是將單件重量在100克以內(nèi)(國家規(guī)定的特大城市市區(qū)內(nèi)互寄的單件重量在50克以內(nèi))的信件定義為郵政企業(yè)專營。這也就意味著，如果此項(xiàng)規(guī)定得以實(shí)施，原來民營快遞公司可以經(jīng)營的一塊業(yè)務(wù)將被郵政重新壟斷，據(jù)說這塊業(yè)務(wù)占到整個(gè)郵政業(yè)務(wù)的50%以上、利潤的80%以上。這樣看來，引發(fā)爭議就沒什么奇怪了。
在我國，自民營快遞公司興起后，大城市的居民享受到了相比中國郵政價(jià)格更低廉、更快捷的郵政服務(wù)。然而，這種服務(wù)卻只限于大城市與大城市之間。顯然，民營快遞公司是沒有辦法把服務(wù)延伸到偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，因?yàn)闆]有業(yè)務(wù)量、無力支撐網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，所以無法維持企業(yè)的正常經(jīng)營。中國郵政的網(wǎng)絡(luò)遍布城鄉(xiāng)，目前共有5.7萬個(gè)郵政網(wǎng)點(diǎn)、14萬名郵遞員，遍布偏遠(yuǎn)的農(nóng)村。
事實(shí)上，在中國的郵政市場(chǎng)，中國郵政和民營快遞公司只是在大城市與大城市之間有業(yè)務(wù)競爭；偏遠(yuǎn)地區(qū)的郵政服務(wù)卻被中國郵政一家“壟斷”。同時(shí)，中國郵政還“壟斷”了義務(wù)兵免費(fèi)信函、盲人讀物免費(fèi)寄遞、邊防通信等諸多政策性業(yè)務(wù)，這就是郵政的普遍服務(wù)。在均一低廉的服務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，郵政普遍服務(wù)入不敷出。因此政府建立對(duì)履行普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為重要了。
從根本上來說，設(shè)定郵政專營范圍的初衷，是要以這塊利潤高的業(yè)務(wù)補(bǔ)貼普遍服務(wù)的虧損。應(yīng)該說郵政專營是保障郵政普遍服務(wù)的一種手段，但就目前中國郵政市場(chǎng)的格局，以限制民營快遞市場(chǎng)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼普遍服務(wù)的做法卻值得商榷。
郵政服務(wù)是公用事業(yè)中一個(gè)組成部分。由于公用事業(yè)提供的產(chǎn)品的特殊性，公用事業(yè)部門都需要實(shí)現(xiàn)某種程度的普遍服務(wù)。普遍服務(wù)是政府對(duì)所有公民的公共責(zé)任和義務(wù)。在不同的產(chǎn)業(yè)、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，普遍服務(wù)的具體內(nèi)容是不同的，由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和習(xí)慣的不同，普遍服務(wù)在各國有不同的概念，但其共同之處都強(qiáng)調(diào)了對(duì)中低收入者的傾斜和援助。
普遍服務(wù)體現(xiàn)公平性，實(shí)現(xiàn)了在消費(fèi)者間的再分配。由于公用事業(yè)部門的產(chǎn)品或服務(wù)都是關(guān)系公眾基本生活的基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)公眾的社會(huì)福利具有重大影響，因而盡量實(shí)現(xiàn)所有公眾，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體，都能夠消費(fèi)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，能夠提升整體社會(huì)福利。只是再分配的手段不是稅收，而是價(jià)格。
我國公用事業(yè)自上世紀(jì)90年代以來，開始了全面的變革。變革的主導(dǎo)方向是引入市場(chǎng)機(jī)制。目的是投資多元化，緩解財(cái)政投資困難，同時(shí)提升企業(yè)的經(jīng)營效率，在這樣的指導(dǎo)原則之下，電信、郵政、供水、供氣、公交等公用事業(yè)大都打破了壟斷，引進(jìn)民營資本。
改革十年來，極大地緩解了公用事業(yè)產(chǎn)品供應(yīng)不足的問題，但由于改革沒有關(guān)注到公用事業(yè)的特殊性質(zhì)，公用事業(yè)公益性和普遍服務(wù)的問題逐漸凸現(xiàn)。如，公交在引入民營資本后，公交公司把大量資本投入到乘客多的線路，而對(duì)于乘客少的線路則采取減少班次、使用破舊的車輛等，根本無法履行普遍服務(wù)的義務(wù)。因此，如何在市場(chǎng)化和競爭條件下保障公用事業(yè)的普遍服務(wù)，不單是郵政的問題，而是整個(gè)公用事業(yè)的問題。
（１）普遍服務(wù)的責(zé)任到底該由誰承擔(dān)？
鑒于公用事業(yè)所具有的特殊性質(zhì)，市場(chǎng)機(jī)制顯然無法保證公用事業(yè)的普遍服務(wù)性質(zhì)，需要政府對(duì)其產(chǎn)業(yè)進(jìn)行微觀干預(yù)和規(guī)制，從這個(gè)意義上說，政府是普遍服務(wù)的最后責(zé)任人。
在公用事業(yè)市場(chǎng)化的今天，政府則需要透過經(jīng)營企業(yè)來實(shí)現(xiàn)這種責(zé)任，需要政府在與經(jīng)營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營合同時(shí)，就在合同中明確政府與經(jīng)營者關(guān)于普遍服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。
（２）確定普遍服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是有效提供普遍服務(wù)的前提。
事實(shí)上，普遍服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有很大關(guān)系，如世界上有國家已經(jīng)把網(wǎng)絡(luò)服務(wù)作為普遍服務(wù)中的一種，但這對(duì)于大多數(shù)國家是不太現(xiàn)實(shí)的。根據(jù)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定一類公用事業(yè)普遍服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和范圍來核定普遍服務(wù)所產(chǎn)生的虧損，作為計(jì)算補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。其次，有必要明確區(qū)分虧損性業(yè)務(wù)與普遍服務(wù)業(yè)務(wù)。普遍服務(wù)業(yè)務(wù)會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營企業(yè)虧損，但虧損的業(yè)務(wù)中也有由于企業(yè)經(jīng)營不善導(dǎo)致的經(jīng)營性虧損，要進(jìn)行明確的區(qū)分。
（３）財(cái)政補(bǔ)貼是補(bǔ)償機(jī)制必不可少的方式。
對(duì)于保障公用事業(yè)普遍服務(wù)，主要方式有保留業(yè)務(wù)（部分壟斷）、財(cái)政補(bǔ)貼、建立補(bǔ)償基金、減免稅收、以轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)收入做補(bǔ)償、賦予承擔(dān)普遍服務(wù)的企業(yè)以贏利性業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)等。由于政府在普遍服務(wù)中的角色，財(cái)政補(bǔ)貼成為補(bǔ)償機(jī)制必不可少的方式。
（４）鼓勵(lì)公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)積極參與普遍服務(wù)的提供。
對(duì)提供普遍服務(wù)的公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)給予政策和經(jīng)濟(jì)（如稅收等）上的支持，鼓勵(lì)公用事業(yè)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。如上所述，對(duì)于承擔(dān)公用事業(yè)普遍服務(wù)義務(wù)的經(jīng)營企業(yè)根據(jù)核定的標(biāo)準(zhǔn)和提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，從而加快縮小區(qū)域之間公用事業(yè)服務(wù)的差距。
公用事業(yè)大多具有規(guī)模效應(yīng)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，公用事業(yè)服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，普遍服務(wù)可能帶來的虧損缺口會(huì)越來越小，會(huì)逐步呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的狀況。
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