今年是我國彩票發行20周年，現有彩票文化的特點是：彩民重彩票的投機色彩、輕彩票的慈善價值，基于這種彩票文化而發生違法犯罪行為也就不足為奇。因此——彩票文化急需彩票法的引導。

　　掐指算來，中國的彩票業以1987年7月27日第一張彩票于河北石家莊售出為標志而呱呱墜地，至今整整二十載。彩票的射幸屬性吸引了眾多彩民，但不時出現的奪人眼球的負面事件，又足以使公眾對于彩票業的發展走勢提出質疑：2001年4月武漢體育彩票作弊案，2007年4月邯鄲農業銀行被盜4300萬元用于購買彩票案，最近媒體披露的北京某公司送貨員侵占公司的百余萬元貨款用于購買彩票等。顯然，是彩票所具有的射幸特質刺激了這些涉案人員的投機心理，折射出成千上萬的彩民所持的偏頗心態，即購買彩票是致其一夜暴富的捷徑，而忽略了它可能是一場血本無歸的游戲；傾心的是彩票的賭博色彩，卻根本不顧及發行彩票所具有的社會公益價值。應當說，這就是20年中國彩票文化的主流思想，根據國家統計局中國經濟景氣監測中心的調查，43％彩民在購買彩票前的心態是中大獎，只有23．7％的彩民認為是慈善之舉。這種彩票文化與彩票文化固有的思想內容是格格不入的。
　　據統計，當今世界有120多個國家或地區發行彩票，使得彩票與賽馬、賭博并列為博彩業的三大支柱。這意味著彩票與賽馬、賭博具有共性之處，因為，它們均具有射幸性，相應的合同當事人之間的權利義務能否實現，取決于合同成立后偶然事情的發生。具體到彩票買賣合同中，其購買者履行了交付價金義務后，只要偶然事情——中獎事實沒有發生，則另一方無須履行義務，購買者也不得要求返還其給付的價金；但偶然事情——中獎事實一旦發生，則銷售者必須履行兌獎義務——支付價值遠遠大于價金數額的獎項。
　　同時，需要特別強調的是，彩票與賭博亦存在重大區別，彩票在向眾多購買者提供均等和公平機會來滿足其中大獎之愿望的同時，其還有一個功能是向社會籌措公益資金且用于社會公益事業而促使社會整體發展，可見，公益性是彩票的典型特征，彩票收入已經成為各國公益資金的主要來源，用以彌補稅收的不足，是教育、體育、文化、社會福利等事業發展的經濟支柱。賭博則不具備這些特性，而僅僅是滿足賭徒個人為中“彩”而“博”的目的。這正是很多國家禁止賭博而允許彩票發行的原因之一。與此相比較，我國廣大彩民所追求超值回報的功利思想無形中削弱了彩票的社會公益性，從而，基于這種彩票文化而發生違法犯罪行為也就不足為奇。
　　雖然，從絕對數字看，我國彩票業在20年中累計發行彩票為3671億元，籌集彩票公益資金累計1219億元，我國的彩票發行量的市場占有率在世界主要彩票發行國家僅僅列在第16位，相對于我國13億人口基數是很少的。伴隨著我國社會經濟的迅速發展，彩票公益金的使用領域也在不斷拓寬，從最初用于民政福利和體育事業，已經擴展到青少年校外活動場所建設、2008年北京奧運會、紅十字事業、殘疾人事業、農村醫療救助、全國社會保險基金等領域。因而，我國所籌集的彩票公益資金就讓人有杯水車薪之感，這也預示了中國彩票業還有巨大的發展空間。但是，受現有彩票文化的影響，中國彩票業有可能走向兩個極端：或者是少數賭徒深陷其中難以自拔，或者是大多數彩民因未能中獎而遠離彩票。為了防止此類情況的出現，需要從多個方面引導彩民樹立正確的彩票理念，將購買彩票作為一種發展社會公益利益的慈善事業，坦然面對中獎與否，以激發廣大社會各個階層參與彩票發行的熱情，以此構成促進中國彩票業正常發展的內在動力，達到豐富彩票品種類型，增加彩票銷售數量，提升彩票公益金的社會公益效果。
　　筆者認為，構建以公益為核心的彩票文化的前提條件是法律的引導價值，這已經為各國的法律實踐所證明。由于彩票是同時兼具正面與負面影響的“雙刃劍”，各國政府均對彩票業實施嚴格的監管體制，并落實到彩票立法上。例如，英國1976年的《彩票和娛樂法》和1993年的《國家彩票法》，不僅規定公共彩票的五種合法類型，而且明確了彩票發行的目的是為公益事業籌集資金，同時，規定了國家彩票的發行方式是公開招標以及國家彩票銷售資金的分配方法等。又如美國，因其是聯邦制國家，現有發行彩票的38個州均由各州制定的彩票法進行調整，并由各州的彩票委員會行使監管職權。
　　而我國彩票業存在的20年中，有關的立法多有缺失，而且，多數是部門性規章。諸如，民政部1994年的《中國福利彩票管理辦法》、財政部2001年的《彩票發行與銷售管理暫行辦法》等。其缺陷在于，立法層次較低，立法內容不完備、缺乏可操作性，特別是其適用效力受到部門利益的影響而難以形成權威的適用效果，更談不上有效地引導彩民樹立正確的彩票意識。因此，欲引導中國彩民的彩票文化走向正確的方向，就應當盡快出臺《彩票法》，以其法律權威為中國彩票業的良性發展創造和諧的彩票文化氛圍。
　　概括起來，《彩票法》對于中國彩民的引導作用，主要表現在三個方面：1．《彩票法》依據其具有的國家強制力，規范廣大彩民參與彩票業活動的行為，將購買彩票、彩票兌獎等均納入法律規范，確保彩票發行的目的充分實現，也將均等、公平、統一的機會提供給彩民，使其在風險與利益對等的基礎上參與彩票活動。2．借助與《彩票法》有關的普法教育，向廣大彩民宣傳彩票的法律知識，幫助彩民樹立正確的彩票文化，處理好購買彩票與中獎的關系，平衡支持社會公益事業與獲取超值回報的沖突。3．通過《彩票法》建立完善的彩票業監管制度，約束彩票業從業人員依法開展彩票發行、銷售以及兌獎工作，從而，實現《彩票法》所確立的保護彩民合法利益的原則，讓彩民放心地購買彩票，支持國家的社會公益事業，并建立以公益思想為核心的中國彩票文化。

（作者為中國人民大學法學院教授）