2007年12月8-9日，中國(海南)改革發展研究院舉辦“新階段的中國農村綜合改革”國際研討會，來自中央涉農部、委、辦和科研院所，22個省(市、自治區)涉農部門和政策研究機構的官員、專家學者，以及挪威從事農村發展政策研究的官員和專家，共200余人參加了會議。結合中國(海南)改革發展研究院已有研究成果和此次會議的專家觀點，提出本建議。

把統籌城鄉發展作為新階段農村綜合改革的基本目標

　　1. 新階段農村綜合改革的實質是構建“城市支持農村、工業反哺農業”的長效機制。

　　農村稅費改革之后，我國于2005年開始部署以農村義務教育、鄉鎮機構和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革。從近兩年的實踐看，全部免除了農村義務教育階段的學雜費，向實行免費義務教育邁出了關鍵步伐，鄉鎮機構和縣鄉財政管理體制改革也做了重要探索。但總的來看，當前的農村綜合改革與統籌城鄉發展的現實需求還有很大的差距：
　　一是盡管財政支農資金的絕對量在增加，但整個財政支出的比例在下降，財政向農村傾斜的長效機制并未建立起來；二是建設現代農業的目標已經提出來，但與現代農業相適應的健全的市場結構、土地制度、金融支持制度建設還比較滯后；三是由于城鄉二元的公共服務制度安排，農民和農民工在市場競爭中處于弱勢地位，城鄉居民收入分配差距仍呈現進一步拉大的趨勢；四是盡管在中央層面把農村工作放在首位，但由于中央地方關系尚未理順，涉農機構和政策缺乏整合和統一規劃，影響了政策執行的力度。為此，新階段農村綜合改革應當按照構建“城市支持農村、工業反哺農業”的要求，在經濟體制、社會體制、行政管理體制等方面破題。

　　2. 新階段的農村綜合改革，既需要進一步推進農村市場化進程，也需要加快建立農村公共服務體制。

　　與改革開放初期的農村改革不同，新階段的農村綜合改革是在我國建立市場經濟體制框架大背景下的改革，“城市支持農村、工業反哺農業”重在通過系統的制度安排來實現。
　　一方面，要通過進一步的農村市場化改革，確立城鄉居民在市場競爭中的平等地位，解決過程公平或程序公平問題。新階段的農村市場化要在城鄉大市場對接方面有所突破：一是健全農產品流通體系，解決農戶與大市場對接過程中利益受損的問題；二是解決農村土地產權主體虛置，農民難以獲得財產性收入，難以靈活地實現農業產業組織創新的問題；三是建立適應農業發展需求的金融體系；四是解決農民工與城市居民同工同酬，消除就業歧視的問題；五是農業是弱勢產業，應當按照國際慣例建立系統農業支持保護的政策體系。
　　另一方面，通過建立城鄉統一的公共服務體制，確立城鄉居民在基本生存、發展權方面的平等地位，以此來解決起點公平的問題。農民和農民工獲得與城市居民平等的社會角色，關鍵在于城鄉居民在公共服務方面的制度平等。目前，許多地方在探索城鄉統一的戶籍制度，但如果不解決農村和農民工的基本公共服務問題，城鄉戶籍制度統一就只能是形式上的，不能從根本上解決權利平等的問題。為此，新階段的農村綜合改革還要從城鄉制度統一入手，縮小城鄉居民在義務教育、基本醫療和公共衛生、公共就業服務、基本社會保障等方面的差距。

　　3. 統籌規劃，深化和拓寬新階段農村綜合改革的基本內容。

　　當前，我國正處于工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新階段。在這樣一個發展新階段，城鎮和工業發展加速的勢頭很迅猛，總體上在與國際接軌，向信息化時代邁進，而農村還保留著某些原始的生產方式和生活方式。如果沒有系統的規劃和安排，城鄉之間的差距會越拉越大，農村最終會邊緣化。面對統籌城鄉發展的巨大壓力，新階段的農村綜合改革的視野還不宜過窄，尤其是不能就農村而論農村，而是要從整個國家發展戰略來考慮，從整個上層建筑的變革和調整來考慮，從工業化、城鎮化的趨勢來考慮。在過去的幾年中，我國農村綜合改革選擇了免除義務教育階段學雜費這些比較有條件做的事情，很快取得了實際效果，但在鄉鎮機構改革、縣鄉財政體制改革等方面尚處于探索階段。這些問題的最終解決雖然在很大程度上取決于基層政府變革的實際效果，但更重要的是還涉及到中央地方關系、整個公共財政體制框架的建設，涉及到自上而下涉農機構的統籌安排。因此，要充分認識到新階段農村綜合改革的復雜性，制定長期規劃，上下聯動、綜合配套、循序漸進地推進。

統籌資源在城鄉之間的配置推進農村市場化進程

　　4. 賦予農民具有物權性質的土地產權，使農民能夠獲得財產性收入。

　　2006年，農民居民家庭財產性收入平均只有100元，僅占全部收入的2%。在工業化、城鎮化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農民帶來多少收益。我院2007中國改革調查問卷報告顯示，72.39%的專家認為，使農民擁有物權性質、可轉讓的土地使用權是農業適度規模經營的重要條件之一。
　　(1) 明晰農村土地產權并賦予產權主體相應的權能。據調查，中國農民的土地所有權，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權主體虛置，這是征地過程中農民土地權益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務者、監管者和仲裁者的角色；規范集體(鄉、鎮、村或村小組)享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。農民外出就業舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權流轉和變現。
　　(2) 盡快研究出臺土地物權法配套法規。土地是最重要的不動產，但我國的法律體系中尚無不動產登記法。國土資源部門應該適應《物權法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產登記法》做好前期準備。同時，各地方也可結合本地區土地登記的實際，加快制定本地區的不動產統一登記辦法，為國家立法積累經驗。
　　(3) 建立對農民土地權益糾紛的法律援助制度。由于土地制度變革相當復雜，需要一個較長的過程。當前要盡快建立農村土地糾紛的法律援助，使農民土地權益遭受侵害時，能夠方便地獲得法律救助。

　　5. 以發展小額信貸為重點，培育民間金融組織。

　　我院2007中國改革調查問卷報告顯示，對于如何構建農村金融體系，專家們主張擴大國有商業銀行對新農村建設的支持力度、擴大農信社職能、發展外資農村銀行的比例分別為19.57%，13.94%和10.99%。65.42%的專家認為，應該以小額信貸為重點，發展農村民間金融。
　　(1) 放松市場準入管制，允許直接為“三農”服務的多種所有制的金融機構進入農村金融市場。目前，國家調整和放松了農村銀行業金融機構市場準入政策并開展了試點工作，已經有24家村鎮銀行貸款公司和農村資金互助社等三類新型農村金融機構開業。以此為契機，應繼續擴大試點范圍，放松市場準入管制，引導和規范民間融資行為，允許新設機構進入農村金融市場，興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織，有效發揮民間借貸對正規金融體系的補充作用。
　　(2) 創新農村信貸抵押擔保形式。在現有的信貸條件下，農村貸款難的根本原因之一在于農戶和農村中小企業難以找到有效的貸款抵押資產。政府在繼續鼓勵農戶自愿互助擔保的同時，應通過制度安排，建立專門的擔保基金或擔保機構從事農業擔保服務。可以由地方政府出資支持成立農村信用擔保的基金或機構，也可以通過鼓勵措施引導商業擔保機構開展農村擔保業務，探索實行不動產抵押、倉單質押、權益質押等擔保形式。盡快修改《土地管理法》、《擔保法》、《農村土地承包法》等法律中有關不利于農地有效、正常抵押擔保部分。
　　(3) 大力發展適合農戶需求的“草根性”小額信貸組織。實踐證明，鄉村自發產生的“草根性”的金融組織具有發展小額信貸的比較優勢，比國有商業銀行和其它城市商業銀行更有信息優勢，更能夠了解農戶借貸需求和辨別還貸風險。因此，應當盡快出臺鼓勵和規范“草根性”小額信貸組織發展的法規和政策。

　　6. 以發展農村專業合作組織為載體，構建現代農產品流通體制。

　　我國農戶在市場流通中的弱勢地位，關鍵在于農業產業流通中的組織化程度低，分散的農戶應對市場風險的能力弱。據調查，目前42%的農戶自己銷售農產品，45%的農戶將農產品賣給個體商販，只有2.7%的農戶通過訂單銷售農產品。國際經驗表明，政府扶持、培育和發展農村專業合作組織，可以有效地保護農民在農產品流通過程中合法權益，使職業農戶在農產品市場價格形成過程中更有發言權，更有機會參與利潤平均化過程。
　　(1) 認真貫徹落實《農民專業合作社法》。2007年1月1日，我國已經開始實施新的《農民專業合作社法》。但要把這項法律落到實處，還需要組織協調國家有關部門加快制定和完善農民專業合作社登記辦法、財會制度、農民專業合作社示范章程等配套法規和統一的管理辦法，和法律一起實施。鼓勵地方制定實施細則，因地制宜推動農民專業合作社的發展。加強對法律實施工作的組織領導，為法律的實施創造良好的環境和工作條件。加強跟蹤研究，不斷總結實踐經驗和發現問題，為改進法律的實施和今后進一步完善法律提供支持保證。
　　(2) 建立農民合作經濟組織發展的政策支持體系。要加強基層政府服務意識，積極引導農民合作經濟組織健康發展，避免行政命令式的干預。切實取消有關部門對農民合作組織依法組建和開展活動的不合理限制。各級政府應加大對農民合作組織的支持力度，制定更加優惠稅收、貸款、擔保政策，增加財政投入，促進農民合作經濟組織在開展農資采購、新品種引進、信息傳播、技術培訓、農產品加工儲藏、市場營銷等經營活動。
　　(3) 完善內部治理機制，加強農民合作經濟組織能力建設。要規范并實施農民合作經濟組織的章程和制度，引導建立合理的組織結構，加強組織內部治理機制建設。通過與大專院校、國際合作組織聯合，拓展其教育、研究、培訓、咨詢功能，加強農民合作經濟組織能力建設。

把建立城鄉統一的公共服務體制作為新階段農村綜合改革的重點

　　7. 統籌城鄉基本公共服務是新階段實現起點公平的根本途徑。

　　近年來，各級政府加大了對農村公共服務供給的投入力度，在構建農村基本公共服務體系方面取得明顯成效。但與城鎮相比，仍存在著相當大的差距，城鄉基本公共服務供給失衡的制度因素，在于城鄉分割體制強化了二元結構，延緩了社會轉型的進程，并由此造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等，使城鄉差別制度化。進入新階段，我國農村潛在的基本公共需求開始變成全面的現實要求。適應這個變化，為廣大農民提供基本而有保障的公共產品，已成為新階段統籌城鄉發展的重大任務�，F實多方面的情況表明，基本公共服務是縮小城鄉實際差距的重要因素，是新階段農村反貧困的關鍵所在，是提高農村人口素質的路徑依賴。隨著農村市場化改革的進一步深入，城鄉居民將面對同一個大市場，在這個大背景下，建立城鄉統一的基本公共服務制度，可以為改變城鄉二元結構，實行城鄉統一的經濟社會政策奠定最重要的制度基礎。

　　8. 從統一城鄉基本公共服務制度入手，使農村綜合改革從義務教育拓展到新型農村合作醫療、公共就業服務、基本社會保障等領域。

　　我院農村基本公共服務現狀與問題入戶調查顯示，當前，農民最關心、最需要解決的基本公共服務依次是：看病難、看病貴問題；子女上學難、費用高問題；養老問題；就業問題；最低生活保障問題，認同度分別達到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。
　　(1) 全面推進以落實教育經費保障機制為重點的農村義務教育體制改革。進一步明確各級政府在農村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規范地轉換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經費追加，逐步縮小城鄉義務教育辦學條件和教育質量的差距。建議貧困縣義務教育階段的所有費用，包含雜費，原則上由中央及省級財政支出。以保證鄉村學校教師隊伍的穩定為重點，鼓勵有志青年投身農村教育事業，將鄉村教師津貼納入政府財政預算，確保按時足額發放，提高農村學校教師待遇。對于貧困縣，中央和省級財政應當增加轉移支付規模，并通過制度化措施和加強政策執行能力來確保經費落實。完善非義務教育階段的教育扶助、救助制度，盡可能地保證有志青年不因交不起學費而輟學。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金的現象，杜絕農村義務教育亂收費的回潮。
　　(2) 全面推行新型農村合作醫療制度，建立醫療救助制度。中央和省級政府應當逐步增加投入比例，穩定廣大農民對政府長期發展新型農村合作醫療的預期。出臺優惠政策，免除農村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率。盡快建立醫療救助運行機制，增加財政投入，合理確定救助對象，提高救助效果。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發病的預防和治療。逐步擴大定點醫療機構，使參保農民有更多的選擇余地。增強農村基本醫療服務能力，促進醫療機構改善服務質量和降低價格。對外出的參保農民，允許其在外地符合條件的醫院就醫，然后憑相關證明到參合地報銷。加強對基金的管理和監督。建立健全新型農村合作醫療管理組織、參保者和醫療單位三方制約機制。規范保險基金的運作，提高資金的使用效率。從目前合作醫療籌資標準低，不足以抵抗大病的現實出發，探索建立全民醫療信用保障制度，保障農民先看病，后還款，幫助貧困農民暫緩醫療支付困難。
　　(3) 全面落實農村最低生活保障。中央和省級政府應當盡快制訂農村最低生活保障的相關法規和條例。各地區要根據農民最基本的生活需要和本地經濟發展水平測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出，確定農村最低生活保障標準。保障資金的來源應堅持政府投入為主的原則，把農村最低生活保障資金列入財政預算。根據不同地區的經濟發展水平，合理劃分各級政府的資金負擔比例。考慮到縣鄉財政的實際困難，盡可能降低其負擔比例。加大中央、省兩級財政轉移支付力度，確保農村最低生活保障資金足額到位。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛生、司法行政、農業、科技等部門的溝通與協作，整合各項惠農政策，實現由單項救助向綜合救助的轉變。
　　(4) 在全國范圍統一政策，規劃和解決農民工基本公共服務。當前，城鄉基本公共服務的失衡，集中地體現在農民工群體上。農民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區協調，又涉及城鄉對接。比如，基本社會保障問題因受到當前城鄉和區域制度性分割因素的制約，無法有效運作。這就需要中央政府統一政策，解決流動人口基本公共服務屬地管理等相關問題。農民工的基本公共服務供給問題比較復雜，既要考慮城市的承受能力，又要照顧到不同類型農民工的基本需求。總的來說，農民工在流入地創造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當地居民已享受到的基本公共服務。農民工流入地政府應承擔更大的責任，統籌規劃解決。例如，農民工為城市建設做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助的同時，應當采取多種辦法將農民工納入城市住房的救助范圍。未來幾年，應當加強政策規劃，全面解決農民工子女義務教育的問題，探索解決農民工基本醫療的有效途徑，建立農民工的基本社會保障制度，加強農民工的公共就業服務。

　　9. 建議在國務院成立地方事務部，明確界定中央地方公共服務分工，負責制定城鄉基本公共服務均等化的全國規劃。

　　建立城鄉統一的公共服務體制必須統籌中央地方關系，尤其是要明確劃分各級政府的公共服務職責，并在此基礎上配置財力，建立以基本公共服務均等化為導向的公共財政制度。從國際經驗看，許多國家如澳大利亞、挪威等國家，其城鄉和區域關系并沒有我國復雜，但都在中央層面設置一個地方事務部來解決地方財力不均衡的問題，負責在全國范圍內推行基本公共服務均等化。從我國的實際出發，在進一步明確中央地方職責分工的基礎上，可以在目前西部辦、東北振興辦、中部崛起辦的基礎上成立地方事務部，負責在全國范圍內制定區域發展戰略、基本公共服務均等化的規劃和實施。由地方事務部統籌中央地方關系，制定基本公共服務全國最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到城鄉全體社會成員，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施。在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省(市)、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一、方向不明確，跨城鄉、區域對接困難的問題。

深化縣鄉財政體制改革著力提高基層政府公共服務能力

　　10. 以城鄉基本公共服務均等化為目標推進縣鄉財政體制改革。

　　我國農村基本公共服務供給不到位，在很大程度上在于多數縣級財政基本上屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發展農村基本公共服務捉襟見肘。要解決這一問題，需要在統籌中央地方關系的同時，加快推進縣鄉財政管理體制改革，提高基層政府的基本公共服務能力。
　　(1) 積極探索推進省直接管縣的財政管理體制。在條件成熟的地區，可以由省直接調整與縣的財政關系，減少政府間財政關系的層級，避免地市一級對縣級財力的集中與控制，使縣級政府能夠將更多的財力用在農村公共服務上。
　　(2) 積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點，進一步規范和調整縣與鄉之間的財政關系。對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理鄉鎮財政收支的辦法；對一般鄉鎮實行“鄉財縣管鄉用”方式；對經濟較發達、財政收入規模較大的鄉鎮，可以保持現行財政體制不變，并鼓勵集體經濟投資本地公共產品供給。
　　(3) 按照城鄉基本公共服務均等化的要求，強化省級政府調節地方財力分配的責任。增強省級財政對市縣級財政的指導和協調功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。

　　11. 以為農民提供基本而有保障的公共服務為目標，解決鄉鎮政府職能定位。

　　農村稅費改革后，全國各地都在探索鄉鎮機構改革，但到目前為止尚未有根本性的突破。鄉鎮一級政府到底是撤消還是保留，或者演化為一個自治體，還沒有明確的說法。其中重要的原因在于鄉鎮政府改革戰略目標的模糊性，使得許多方面的傳統關系如黨政關系、縣鄉關系、鄉村關系、鄉鎮政府與上級部門的關系、部門與部門的關系、財權與事權的關系等缺乏一個明確的方向。在市場經濟條件下，政府有四大職能，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。事實上，經濟調節職能在中央，市場監管發展的方向是垂直管理，至于社會管理和公共服務，在統籌城鄉發展的背景下，主要的決策和規劃至少應當在縣級以上政府。在這種情況下，鄉鎮政府是只能是公共服務的執行者和社會事務的管理者。面對農村基本公共服務的現實壓力，鄉鎮政府作為與農民最接近的一級政府，應當把為農民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。在這個前提下，才能夠結合本地實際情況，決定鄉鎮機構的去留，決定鄉鎮機構組織形式、管理機制和運作機制。

　　12. 優化農村公共資源，上下聯動，整體設計鄉鎮機構改革。

　　鄉鎮機構改革最重要的目標是合理配置農村公共資源，創新農村公共服務體系。湖北咸安的經驗表明，在政府合理承擔改革成本的前提下，變“以錢養人”為“以錢養事”，不僅可以使鄉鎮機構編制得到有效的控制，還可以降低成本，提高效率，走出一條構建農村公共服務體系的新路。要嚴格實行政事分開，剝離“七所八站”的行政職能。將原來由“七所八站”承擔的行政管理職能，一律上收到鄉鎮政府直接執行。實現“七所八站”的整體轉制。除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的原則，依法注冊登記成為具有企業法人性質的經濟實體或社會中介服務組織。建立公共服務委托代理機制，采取政府將基本公共服務“項目化、數量化”的辦法，逐項約定服務內容、質量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“埋單”。
　　從近幾年的實踐看，鄉鎮機構改革上需要有縣乃至省、市行政管理體制改革的跟進，下需要推進與鄉鎮對接部門的職能轉變和機構調整。可以采取“分步走”的改革戰略，由各省統一制定規劃，結合實際有序推進。

(執筆：方栓喜 夏鋒)