全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區重慶市計劃于2020年基本完成農民進城的任務，屆時城鎮化率從目前的45.2%提升到70%，這意味著在未來13年中將有800萬左右的農民變為市民。
　　800萬農民變市民，改革難度很大、牽涉利益甚多。農民原有的承包地、宅基地怎么辦？進城后價格越漲越高的住房如何解決，會不會形成貧民窯？農民進城后，看病、孩子讀書、失業后的最低生活保障能與城里人享受同樣的待遇嗎？
　　九龍坡區作為重慶這項改革的先行示范區，在符合國家相關法規的基礎上，探索“用城市的社會保障換農村的承包地、用城市的住房換農村的宅基地”的辦法，使農民變市民后能夠享受到城市比較完善的教育、醫療、養老、就業培訓、低保等社會保障，取得了初步成效。

不破解土地難題，進城農民就是“城鄉候鳥”

　　說起農民工進城，“兩棲”是最準確的字眼：平日在城市打工，春節回農村度假；年輕時城里打工，年老時農村養老。重慶大學教授、重慶市統籌城鄉發展戰略研究課題組成員曾國平認為：“農民工‘兩棲’根本在于土地。一方面，土地作為一種社會保障，是農民的‘根’；另一方面，近年我國大量農民工外出打工，農村的土地拋荒現象嚴重，又沒有很好地流轉以規模化、集約化經營。許多城里有著固定職業和工資收入的農民工為啥不愿放棄土地這個根呢？主要原因是在城里沒有‘根’，既買不起商品房，也享受不到城里人的衛生、教育、養老保險、最低生活保障等各類公共產品和社會福利�！�
　　重慶市委書記汪洋經過認真調研后認為，重慶農村轉移出來的農民工已達700多萬人，成為推動城鎮二、三產業發展的重要力量。但由于缺乏相應的制度設計，農民工問題顯得十分突出，阻礙了工業化、城鎮化的發展進程，也削弱了產業和城市競爭力。因此重慶統籌城鄉發展將從針對農民工的制度設計著手，逐步推進戶籍、社保、土地使用以及財政、金融、行政管理等的制度改革。新型農民工制度首先要增加農民工的相對穩定性，解決農民工“城鄉候鳥”的身份矛盾。
　　今年2月，作為改革先行示范區的九龍坡區探索制定了《城鄉統籌發展戶籍制度改革試行辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理試行辦法》等12個配套制度，以解決農民變市民過程中面臨的種種權益不平等問題，選擇西彭、白市驛和華巖等三個鎮作為重點突破區域實施改革。區委書記鄭洪告訴記者：“城鄉統籌改革難點在于現行的土地制度和戶籍制度。如果農民進城不能享受相應的城市居民社會保障制度，那么城市戶口只是一張廢紙；如果進城后不退出承包地和宅基地的話，農民依舊是農民，但是退出要有合理的利益補償機制。”

以農村宅基地置換城市住房，以城市社會保障換農村承包地

　　九龍坡區城鄉統籌的相關辦法規定，要想由農民變為市民，要有穩定的非農收入來源，農民工須自愿退出農村宅基地使用權和土地承包經營權。可是農民工想留在城市成為市民，首先需要解決的問題是在城市要有房住。農民工收入不高，又沒有足夠的信用辦理住房貸款，傳統購房思路行不通，只有另辟蹊徑：以其在農村最為值錢的宅基地來換城市房屋。九龍坡區探索試行的正是“以城市社會保障換農村承包地、以城市住房換農村宅基地”的辦法。
　　用農村宅基地來換城市住房在實踐中得到了基層政府和群眾的認可。經報批同意后，九龍坡按照“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的試點要求，拿出原農村宅基地的20%左右，集中興建新型農村社區，可以騰出80%左右的農村宅基地指標置換為城市建設用地，用多得的土地出讓金等收益來補貼農民購房。
　　作為第一個試點，九龍坡區的花卉園區辦公室正在與花卉園區內的清河、高田坎和高峰寺三個村的農民具體商談如何以宅基地換住房。花卉園區辦副主任姜廷憲介紹說：“這三個村有740畝屬于農村建設用地，按照城市住宅小區約35%的建筑密度，只用原來20%的建設用地，就可以解決全部農民的住房問題，安置1200多戶，平均每戶100平方米(主要房型為80平方米)。其他80%的建設用地轉為城市建設用地指標。新建建設住宅成本價每平方米約900元，售給農民580元，差價部分從城市建設用地的土地收益中支出。農民原有的舊房拆遷補償每平方米270元，加上舊房面積比較大，這樣算下來基本上農民不花錢每家就可以住上80平方米的高標準城市小區房。”
　　與住房同樣重要的是承包地。姜廷憲說：“在用宅基地換住房后，這三個村剩余的3000多畝耕地以每年每畝1500元的價格(其中100元為村級工作經費，50元為村民小組經費)統一流轉到花卉園區，由園區統一招商用于發展花卉產業。土地流轉的收益仍歸農民所有。”他具體介紹說，當地農民如果仍種糧食，每畝地每年收益僅400元左右。
　　農民進城后，能享受什么樣的社會保障呢？鄭洪說，要讓農民直接享受到工業化、城市化的成果，就必須讓他們與城市人一樣，享受到各項社會保障制度。九龍坡的社會保障方案中規定，農民進城后，在子女入學、就業扶持、養老保險、醫療保險(按城鎮靈活就業人員參加醫療保險或繼續參加國家新型農村合作醫療)、最低生活保障等方面享受與城里人同樣的待遇。區委政研室主任涂正益給記者算了一筆賬，農民變為市民后每個人所享受的城市社會保障，平均每年財政需支出600元左右。

“俺農民退不退地，關鍵在于算賬看有沒有收益”

　　在改革試驗過程中，九龍坡區確定了“三個可行”的原則：合乎情理、不違背基本法律，就可行；群眾滿意、能確保社會穩定，就可行；不謀私利、能促進城鄉統籌，就可行。在整個改革過程中，全區上下統一思想：首先要確保農民的利益。
　　對于“以農村宅基地置換城市住房，以城市社會保障換承包地”的改革舉措，農民同意不同意、歡迎不歡迎呢？記者日前在清河、高田坎和高峰寺三個村與部分村民一起座談，其中95%的村民對這一辦法表示贊同。高田坎村村支書冷彬說得十分實在：“俺農民退不退地，關鍵在于算賬看有沒有收益�！鞭r民贊同的原因主要有以下三個方面：
　　種糧不掙錢，不如掙租金。高峰寺村有耕地1700多畝，其中拋荒近200畝，在這個離城區很近的村莊里，80%以上的收入來自進城打工。村委會主任譚富告訴記者：“現在種地‘毛多肉少’，沒啥搞頭。還不如要1500元的固定收益。”
　　住房不花錢，享受新生活。按照九龍坡區的辦法，算下來基本上農民不花錢每家就可以住上80平方米的高標準城市小區房。記者問當地的農民：“你們是不是不習慣離開‘門前種菜、房邊養豬’的農家生活呢？”對這一問題的回答，記者發現希望仍住在農村的人只占20%左右，主要是50歲以上的老人。高峰寺村村民鐘志倫告訴記者：“現在在外頭打工的青壯勞動力早就習慣、熟悉、盼望著城里人的生活方式了。以前‘門前種菜、房邊養豬’實際上很不衛生，與打工收入、享受城里人社會保障等好處比起來，掙的那些小錢不算啥！”
　　在承包地租金收益沒有損失的前提下，還能享受到城里人的社會保障。在座談會上，幾位農民笑著說：“以前農民是城鄉兩頭跑，現在變成了城鄉‘兩面光’！”