財稅改革是中國經濟改革的重要組成部分，中國從1980年起實行財政管理體制改革。從財政包干制到分稅制，再到1998年，決策層明確提出了“積極創造條件，盡快建立公共財政框架”的要求，中國的財政管理愈來愈注重對社會民生的服務。為了理清中國財政改革的清晰脈絡，探討財政改革在30年改革開放中所發揮的作用，本報記者日前專訪了財政部財政科學研究所所長賈康。

財政高度集中顯現弊端

　　問：改革開放前，中國的財政管理是怎樣的狀況？

　　賈康：改革開放之前，中國形成了與計劃經濟體制相配套的高度集中的財政管理制度。實踐證明，這種財政體制的出現具有一定的必然性，又存在明顯缺陷。
　　首先，以非稅收入為主的財政收入制度。其內容包括以低價統購農副產品和低工資制；國營企業利潤幾乎全額上繳；國有、集體經濟稅收收入居次要地位等。
　　其次，事無巨細大包大攬的財政支出體制。在傳統的計劃經濟模式下，全社會如同一個大工廠，國家財政類似大工廠的財務部，其大而寬的財政支出機制具體表現為：財政成為社會投資主體，財政包攬各項社會事業。
　　這種高度集中的財政體制和運行機制，其弊病在中國經濟社會發展中逐漸顯露，由于中央政府基本上實行統收統支和高度集中的管理，忽視了各部門、各地方和企業的經濟利益和經濟自主權利，成為妨礙中國經濟發展活力的重要因素，所以在改革開放時代成為經濟市場化改革需要打破其約束的重要環節。

建立分級財政體制框架

　　問：改革開放30年來，中國的財政管理體制改革大致經歷了哪幾個發展階段？

　　賈康：在中國以漸進性為顯著特點的改革中，財政改革的過程可大體劃分為兩個階段。
　　第一階段，財政成為宏觀層面解鎖“高度集中體制”的突破口，以行政性分權的方式，通過逐步退出傳統的資源配置領域，推動經濟運行機制的市場化，并探索自身職能向公共化內涵的轉變。從改革開始一直到社會主義市場經濟體制基本框架建立起來之前，這是中國從計劃經濟向市場經濟轉軌的一個比較長的量變積累期和試驗期，時間跨度大致是從1978年到1992年。
　　第二階段，自1992年中國確立以社會主義市場經濟體制為改革的目標模式起，初步建立社會主義市場經濟體制的基本框架，進入市場經濟體制的全面建設和完善時期，財政方面相應于1994年進行了根本性的制度改革，通過經濟性分權，建立適應市場經濟體制要求的以分稅制為基礎的分級財政體制框架，其后又將財政公共化的目標明確定為彌補市場失靈，在這一過程中，財政管理以增量拓展和存量的結構性調整，繼續完成傳統職能的退出和對改革進程的駕馭，以及對改革全局的促進與配合。

從“分灶吃飯”到“分稅制”

　　問：第一階段的財政改革有哪些成效和弊端？

　　賈康：在財政改革初期的一些舉措中，最具重要性和代表性的，是財政預算管理體制的“分灶吃飯”。國務院于1980年2月頒發了《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規定》。新的財政體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，分為中央一個灶，地方20多個灶，打破了吃大鍋飯的局面。在財力的分配上，由“條條”為主改為“塊塊”為主，大大增加地方的財政權限，有利于因地制宜地發展地方建設和社會事業。
　　但是隨著改革的深化，它的弊端也日益明顯，主要表現為：仍然束縛企業活力的發揮、無法實現真正的公平競爭；強化地方封鎖、地區分割，客觀上助長了低水平重復建設和投資膨脹；中央和地方的關系仍缺乏規范性和穩定性；運行結果帶來財力分散，地方缺乏必要的稅權和穩定財源，中央缺乏必要的宏觀調控主動權。

　　問：伴隨經濟的發展和改革的深入，財政改革又做了哪些調整？

　　賈康：1994年，中國實行“分稅制”財政體制改革并延續至今。這次改革的關鍵內容是，以構建分稅分級財政體制來正確處理政府與企業、中央與地方兩大基本關系，為適應市場經濟要求的財政職能轉軌和正確處理政府與市場關系的改革奠定基礎。實行分稅制，調動了各級地方政府的理財積極性并促進了企業的公平競爭，開啟了后續深化改革推進公共財政轉型的空間。

加強財政支持民生力度

　　問：財政收入體系改革后，財政支出體系有哪些跟進？

　　賈康：1994年財稅體制改革取得初步成功后，財政支出管理體系的改革提上議事日程。1998年，決策層明確提出了“積極創造條件，盡快建立公共財政框架”的要求。在公共財政導向下，1999年后，包括部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度在內的預算管理制度改革和側重于支出的制度創新全面鋪開。我國財政轉移支付制度在1994年“分稅制”改革后實現了重大的進步，并在其后建設公共財政框架的過程中進一步改進完善；轉移性支出成為財政支出中的重要組成部分。

　　問：近年來，我國的財政管理已經越來越注重對社會民生的服務，這一特點有哪些具體體現？

　　賈康：在公共財政導向下財政分配職能的發揮愈益向“公共性”傾斜。主要表現為：
　　1，運用財政政策促進城鄉協調發展。公共財政框架建立后，在繼續支持城鎮發展的同時，財政政策更加注重在解決“三農”問題和統籌城鄉協調發展中發揮積極作用，顯著加大投入，采取了一系列支農、惠農的重要措施。
　　2，運用財政政策促進區域經濟協調發展。包括支持西部大開發、支持東北地區等老工業基地振興等。此外，還通過安排農村稅費改革專項轉移支付資金向中部地區等糧食主產區傾斜、中央財政新增農業綜合開發資金主要用于中部地區等糧食主產區、一般性轉移支付和調整工資轉移支付對中部地區給予照顧，將增值稅轉型擴大到中部等，支持中部地區崛起。
　　3，運用財政政策促進經濟社會協調發展。近些年，財政通過增加社會公共領域的支出和相關機制創新，不斷加強對社會保障、科學、教育、醫療保健、住房、政府服務、環境保護等項目的支持力度，使公共財政滿足社會公共需要的特征日益顯現。
　　4，運用財政政策促進人與自然的協調發展。不斷加大對環境保護和生態建設的支持力度。對天然林保護、退耕還林（草）和防沙治沙工程所需的糧食、種苗補助資金及現金補助，主要由中央財政直接撥付；對因實施天然林保護工程、退耕還林（草）工程而財政收入受影響的地方財政，中央財政在一定時期內給予適當補助。

財政管理改革還有空間

　　問：回顧30年來中國在財政管理方面的變化，您有什么感觸和期待？

　　賈康：近年不斷聽到關于中國體制改革走向的話題，很多人在反思中國漸進式改革的得失。如果我們從財政“加強、改進管理角度”切入，把制度創新、管理創新和技術創新這三個層次創新的互動關系把握好，中國的漸進式財政管理改革還是有繼續深化的空間的。在現實生活中，近年來，已有不少自下而上的“參與式預算”的實驗，有上下要求相呼應而推出的公共事務決策事項的聽證會，有越來越多的“政務公開”和通過充分民意表達形成科學化決策與管理方案的要求與行動。這種互動綜合在一起，我們就可能通過政府理財的民主化和法治化，來促進和拉動經濟社會生活、公共事務決策的法治化、民主化、憲政化，進而在這種動態過程中化解阻礙，繼續推行市場經濟所要求的財政管理配套改革。