村民張美云是新政的受益者，14年前，她通過抵押房屋貸款，開了這家五金店。洪克非 攝

    2009年2月19日，湖南省瀏陽市官渡鎮南岳居委會村民唐秋一身輕松。在還清瀏陽市農村合作銀行的10萬元貸款后，元宵節剛過，他就急忙到鎮房管所解除了抵押。“有種很放松的感覺，畢竟房子又回到我的手中了。”
    今年35歲的唐秋在市場闖蕩多年后，一直期望能擁有自己的家具加工廠。可經過估算，建廠總投資逾30萬元。唐秋幾經拼湊，仍然有10多萬元的缺口。一家人商量一夜，決定把80多平方米的房子，到官渡鎮房管所辦了房產證。之后，唐秋拿著房產證到瀏陽市農村合作銀行抵押貸款10萬元，解了燃眉之急。
    在城市里面十分平常的房屋抵押貸款在農村實行的背后，是一項悄悄試行了十多年的“農屋新政”：給農宅確權、并抵押融資，這兩項都是全國首創。

破解農村經濟發展資金之困

    比及唐秋，瀏陽棖沖鎮農民張美云夫婦則是較早嘗到“農屋新政”甜頭的人。14年前,張美云夫婦從鄉下遷往鎮上安家立業。他們買地皮建房，計劃開一個小五金店，但東拼西湊，不僅欠下6萬元債務，而且做生意所需的流動資金也沒有著落，發家致富的夢想變得遙遠。
    同一年，瀏陽市政府發文，要求“做好鄉鎮單位和個人房屋產權產籍登記發證工作”，一批辦事員被派到鄉鎮駐點。瀏陽市房產局在張家隔壁的二樓租了個房間，棖沖鎮房管所掛牌成立。房管所的辦事員動員張美云辦個房產證，因為可以將房子抵押給農村合作銀行，貸些款盤活生意。依此辦理的張美云很快拿到了3萬元貸款。14年后，回憶當時的舉動，她認為抵押農房貸款一定程度上改變了她的命運。
    2月18日上午，瀏陽市房產局局長張益平在解釋當時政策起因時說，“主要是因為農村因房屋產權之爭經常發生兄弟之間、叔嫂之間的爭執和矛盾，辦理產權證有利于化解矛盾。”
    現任瀏陽房產局辦公室主任李勇，當年是駐點瀏陽北盛鄉的辦事員。當時，和他搭檔的是一個常年和當地農民打交道的基層信貸員，日常工作就是挨家挨戶上門，宣講政策，動員農民辦房產證。剛開始，農民辦證的積極性并不高，“認為沒多大必要，辦證還要花幾百塊錢”。
    而事實上，“農屋新政”推出前，農民就有較強的貸款需求。離湖南省會長沙1個小時車程的瀏陽市，幾度被評為全國縣域經濟百強。在農村的經濟產業中，苗木種養、花炮加工等都是遠近聞名的項目，也急需充沛的流動資金支持。
    因國家規定集體所有制土地不得用于抵押辦理貸款，而農民能抵押的最值錢的東西就是房子和土地。除了這兩樣，農民很難拿出有價值的抵押物，這也使其獲取貸款異常艱難。
    對此，銀行也愛莫能助。瀏陽農村合作銀行分管信貸的副行長李壽樹說，只要是商業銀行，它就一定會追求利潤最大化，同時也一定要保證貸出資金的安全，避免風險。“貸款要有抵押，這是保證安全規避風險的重要措施。過去農民為什么貸款難，要害就在抵押物上。”
    除抵押貸款外，只剩小額貸款和質押貸款兩類。前者杯水車薪，而質押對于除開房屋就無其他資產可言的創業農戶來說，同樣可望不可即。農民貸款難已成為農村，特別是中西部地區農村發展滯后的關鍵問題。據全國人大財經委員會的一份資料統計，農業在整個金融機構中占用的貸款額度不到6％。
    瀏陽的“農屋新政”巧妙地解開了其中的癥結。用農民房屋抵押貸款盤活了農村金融。瀏陽市農村合作銀行一負責人透露，當地農戶除了3萬元以下的小額信用貸款用于簡單種養以外，開店辦廠、規模種養所需的大額貸款80％采用了住房抵押貸款形式。
    被譽為“世界煙花之鄉”的瀏陽，煙花制造業支撐起了當地經濟的半壁江山。遍地開花的煙花工廠、半農半工半商的農民，讓瀏陽農民在融資貸款上的探索走在前列。瀏陽市房產局提供報表顯示，貸款過百萬元的煙花企業比比皆是。
    據瀏陽市房產局統計，1995年實行政策之初，全市投放給農戶和鄉鎮企業的貸款為3．35億元。而到了10年后的2005年，各個金融部門投放給農戶和鄉鎮企業的貸款為26.18億元，10年間增長了6．8倍。此時到瀏陽市房產部門登記備案的農村房屋抵押達10172宗，抵押額近103億元。
    “10年來農民用投入的139.6億元建造的房屋，通過產權確認和抵押，換得了93.54億元的流動資金。把農民最大的財富——房子，由死錢變成了活錢。”張益平說，2008年，農戶的抵押融資多達10個億，成為破解農民貸款難的一把金鑰匙。銀行也從中獲益，年盈利過億的瀏陽市農村合作銀行的一份報告顯示，其農屋抵押貸款的發放量，2008年9月止，已經占總量的近四成。
    新政似乎催生了一個農戶、金融機構共贏的局面，并因此寫入了瀏陽市委經濟工作會議和市政府的工作報告之內。

低調的嘗試

    然而，給農民住房頒發產權證一直存在爭議。原因是農民的住房是在集體所有的“宅基地”上建成的。《土地管理法》明確規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”
    1999年，國務院辦公廳曾專門發出通知，強調“農民的住宅不得向城市居民出售”，“有關部門不得為購買的住宅發放土地使用證和產權證”。2008年1月8日國務院下發通知，重申“城鎮居民不得購買小產權房”，并且再次明確：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”
    但瀏陽市房產局有關負責人認為，給農民住房頒發產權證是有法律依據的。《物權法》中規定：“國家對不動產實行統一登記制度”、“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明”。這些規定并未區分城市居民住房和農民住房，顯然適用所有人。
    “從另一個角度來看，房產局也沒有規定是城市房屋產權局，而不能給農村房屋權屬確權認定！法無禁止即是可行。”湖南當地有律師甚至認為，強行限制給農屋確定產權，有制度化加劇城鄉差異的后果。
    張益平承認，執行中曾有專家質疑農屋的抵押并擔心農村住房的出讓問題，但事實上，操作中從未逾越法律紅線。因抵押而產生的農屋資產轉移只能限定在本經濟組織內，實際執行中，更強化為本村本組之內。而農民的住房權屬在本村內發生轉移，法律是允許的。
    記者查詢湖南省和長沙市有關文件，發現政策的限定十分明確。湖南省建設廳和長沙市的文件指出，“集體所有土地上的房屋實行登記發證制度”。長沙市則細化規定，“權屬證書采用建設部監制的全國統一的《房屋所有權證》、《房屋共有權證》和《房屋他項權證》。”農戶房屋產權證與城市居民的區別是，“權證應明確注明土地為集體所有”。
    對于外界擔心的流轉問題，長沙市的政策規定，因“買賣、交換、贈與、繼承……”等原因，房屋權屬“在本集體經濟組織內”發生轉移的，辦理轉移登記須提供“所在集體經濟組織同意轉移的證明”。湖南省建設廳同樣規定，轉移登記需要提交“經村民會議同意或者村民會議授權經村民代表會議同意的證明材料”。

農民財產價值的確認

    有專家認為，瀏陽乃至湖南給農民住房頒發全國統一的產權證的做法，“是對農民擁有住房的現狀給予的法律上的確認”。而官渡鎮房管所所長顏源感受得更多的是農民對財產價值的重新認識。
    顏源所在的官渡鎮房管所下轄達滸、官渡、大圍山等5個鄉鎮，去年一年辦理了房屋權屬登記600多戶。“忙的時候局里還抽調了三個人來幫忙，最多的一個月辦理了203本。”顏源告知，新辦理的農戶還沒有一戶進行抵押登記的。而此前辦理房產登記的則有68宗進行了抵押貸款搞創業經營。
    瀏陽市房產局鄉鎮辦主任何輝對此的分析是，在國內農村，作為休養生息之地的房屋是農民一輩子最為看重的財產。從確定財產價值到抵押投資，其間必然有一個過程。很多人都是走“從確權到簡單資本運營（抵押貸款）”的道路。
    與之前相比，農民辦理房產證的積極性也大有提高，何輝認為，背后的動因來源于農民的維權意識的提高。他記得，有一戶農民剛蓋好房子，就要求辦房產證。后來對方慶祝喬遷之喜，擺酒請客，還特意邀請何輝。“這個事情給我的感覺是，當地老百姓的產權意識有明顯提高。”何輝說。
    據瀏陽市房產局一份抽樣調研報告顯示，從1995年到2005年，農村房屋辦證比率已從不足5％上升到10％。而這10年，也是瀏陽市農村村民建房的高峰期。瀏陽房產部門的調查表明，從1995年開始，該市進入農村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建設新房。全市每年年建房量在1．2萬~2.1萬戶之間，年投資6億~10億元之間，占目前全市年投資的10％~14％。
    2005年，瀏陽市房產局的針對3030戶的一項抽樣調查表明，該群體建房每平方米造價為198元，建房費用戶均達3．928萬元。而按全市31.28萬戶推算，農村房屋資產量達110億~120億元之間（其中按人均為112.39億元，按戶均計算為122.88億元），這是一筆巨大的財富。
    2005年~2008年，瀏陽市的縣域經濟有了長足發展，并數度步入全國經濟百強縣之列。據了解，部分富裕地方，農屋的造價高達幾十萬元以上。產權的確認“為農民進入資本市場打開了通道”。

限制“全流通”是桎梏還是保護

    2008年8月以來，“農屋新政”在湖南各地逐漸開展。2008年10月，中央發布文件，允許農村土地多種形式流轉，鼓勵農民融資。這給了瀏陽的房產部門極大信心。“我們準備先在一個鄉鎮搞試點，集中所有力量，將該地區的辦證登記率提高到90％，并依次推廣。”張益平介紹說，“全瀏陽市農房約值120億元資產，如果能開發一半，就將有60億元進入經濟領域。”
    據棖沖鎮房管所所長王傳輝介紹，在該鎮街道，40％的農戶已經辦理了房產登記手續，他所轄的天平橋鎮街區，這一比例達到了90％。街區的規模也在逐年壯大，許多人像張美云當年一樣，通過“買地建房——抵押房屋貸款——做生意還貸”的方式進入小城鎮。
    與此同時，這一新政存在的問題也十分明顯。農民成為市場主體以后，是否做好承擔市場風險的準備？限定流轉渠道的抵押，還不了錢所可能導致的風險也引人關注。當地一銀行人士稱，當前的農民住房抵押貸款存在一定風險，因為農民宅基地上房子的流轉限定在本村組間，這種保護性政策將外來購買者排除在門外。而在農村要處置抵押物很難行得通，許多村民礙于情面不會去買抵押房。變現之難決定銀行風險防范之弱。
    他見過多起類似事件，其中一戶，在十幾年前就收到了法院的拍賣通知，但房子至今也沒賣出去。在張美云家對面，兩戶同樣是從鄉下搬來建房的人家，就因為到期無法還貸，房子被拍賣，最終只能轉回鄉下老家。如此一來，這一漸進式農村產權改革也凸現隱憂：農民住房抵押或者賣出后，如何實現后續保障？
    何輝則認為情況沒有如此復雜。銀行在貸款時對申請人的條件會審查，而其貸款的額度一般在房屋價值的50％以下，遠低于城市房屋價值70％的比率。對于操作者的壓力較小。瀏陽市農村合作銀行合規和風險管理部經理劉志陽也持有相同觀點：農民集中一輩子財力建設的房屋不會輕言放棄。瀏陽北區一戶抵押住房創業后，無法還貸導致房屋被處置，村組內無人租買。但法院執行局去處置時，才揭了幾塊瓦，其親戚就籌資開始還貸。
    對于天災人禍導致房屋需要處置的，銀行一般給予照顧。但這些年來一般不會出現拒不還貸的情況。他的估算是，因為各種原因無法還貸，最終需要處置房屋的，不到無法還貸戶數的10％。他認為，隨著中央發布文件，允許農村土地多種形式流轉、鼓勵農民融資等政策出臺，今后的房屋處置情況會有一個好的前景。
    但質疑者擔憂，即便嚴格制度設計可以減少銀行資產風險，但限于“保護”、無法“全流通”的房屋又何以真實體現價值？又怎能進一步起到促進農村融資的創業作用？該人士提醒記者注意，瀏陽的產業結構和良好的經濟基礎可能是與“新政”互助的基礎條件，對于其他農村地區而言，前景有待觀察。
    本報湖南瀏陽2月22日電