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正確全面理解《意見》提出的“政府主導”，意味著政府在新的醫藥衛生體制中主要起著領導和引導的作用。這更像是球場上的規則制定者和裁判，而非直接踢球的運動員。所以這里的“政府主導”并不意味著下一步醫改的方向就是回到醫改前的醫藥衛生體制。
在剛發表的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見（征求意見稿）》中，盡管只有四個地方提到了“政府主導”，人們為什么馬上會將解讀的重點聚焦到它的上面？“政府主導”在下一步的醫改中將發揮什么具體作用？“政府主導”是否意味著醫改的方向就是回到醫改前的舊體制？醫改要建立的“中國特色的醫藥衛生體制”是否就是“政府主導”的體制？雖然《意見》包含了大量的內容和信息，如何正確全面理解“政府主導”，顯然是理解和推動下一步醫改的一個關鍵問題。
《意見》提出了深化醫藥衛生體制改革的總體目標，即建立一個覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。然而，作為一個改革的綱領性文件，只有目標，沒有達到目標的途徑是不夠的，而這個途徑就是“中國特色的醫藥衛生體制”。正像經濟體制改革綱領一樣，改革的目標是使得我國的經濟發展和人民生活水平不斷提高，而途徑則是建立社會主義市場經濟體制。由于政府作用是任何一種國家宏觀管理體制的核心內容，人們關注的焦點便順理成章地放在了“政府主導”上面，由此來解讀究竟要建立一個什么樣的新醫藥衛生體制。
我們可以從三個大的方面來分析政府在醫藥衛生體制中的作用：籌資、生產（供給）和制度環境。首先，一個醫藥衛生體制的籌資，涉及錢從哪里來和錢到哪里去。目前，在我國衛生總費用中，直接來自政府的部分大約占20％，直接來自個人看病掏腰包的部分大約占50％，其余的30％來自社會支出（企業和就業人員的醫保支出）。改革的目標要降低個人直接付費的部分，提高其他兩個來源的份額。但是，“政府主導”是否意味著要將政府直接承擔的部分提高到占大頭呢？《意見》提出，新增政府衛生投入重點用于支持公共衛生、農村衛生、城市社區衛生和基本醫療保障。從需求角度來看，政府資金流向主要是基本醫療保障體系中的新型農村合作醫療和城鄉醫療救助這兩個部分，而城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險則主要依靠社會籌資。從供給角度看，《意見》特別提到了“政府主導的多元衛生投入機制”，即政府資金主要流向公共衛生服務，而基本醫療服務則由政府、社會和個人三方合理分擔費用，在特需醫療服務上由個人直接付費或通過商業健康保險支付。由于衛生費用的大頭既不在公共衛生，也不在新農合和醫療救助，顯然，這里的“政府主導”并不意味著政府在籌資份額上占大頭，而是意味著在建立各種醫療保障體制上和資金使用的流向上，發揮政府的領導和引導作用。
其次，從醫藥衛生的供給上看，《意見》提出了政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。醫藥衛生供給體系可以細分為三個部分。第一部分是公共衛生機構和基層醫療衛生機構，通常又稱為初級醫療。盡管對于政府直接提供初級醫療爭議不大，但還可以考慮由各種社會民營機構來直接提供服務、而由政府來購買服務的選擇。在供給體系另一個部分藥品供應上，《意見》提出建立國家基本藥物制度，并且由政府來直接控制基本藥物的購銷環節，但與此同時也強調了培育具有國際競爭力的醫藥產業和充分發揮市場機制的作用。
公立醫院在我國目前的醫藥衛生供給體系中占據著主要地位。在近兩萬家醫院中，公立醫院占了約70％；而在全部醫院病床數中，公立醫院則占了約90％。盡管從數量上看，公立醫院占了壓倒優勢，但政府補償只占醫院資金來源的大約10％左右，其余90％則靠醫院本身從病人和市場上獲得。醫改并不會顯著增加對公立醫院的政府投入，而主要體現在管理體制的改革上。《意見》明確提出，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現形式；明確所有者和管理者的責權，建立和完善醫院法人治理結構，落實公立醫院獨立法人地位；形成決策、執行、監督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制等。顯然，盡管公立醫院在相當時間內在數量上仍將占據主要地位，但并不意味著仍然沿襲政府直接辦醫院的傳統管理方式。
最后，《意見》花了大量的篇幅在建立醫藥衛生體制的制度環境上，突出強調了政府的組織和領導作用，這包括建立各種管理和監督體制、創新人才體制、法律制度和信息系統。這些組織制度本身是純粹的公共產品，只有依靠政府才能獲得，所以“政府主導”是毫無疑問的，這與政府在其他社會經濟領域中的類似主導作用并無實質區別。
從以上分析可見，只有在公共衛生和組織制度建設方面，《意見》提出的“政府主導”才具有我們通常理解上的數量上的多數。而在衛生籌資的份額上，政府直接投入并不占據主導地位。在公立醫院的管理體制上，改革的方向也不是由政府來直接辦公立醫院，而是讓公立醫院成為獨立的法人。因此，正確全面理解《意見》提出的“政府主導”，意味著政府在新的醫藥衛生體制中主要起著領導和引導的作用。這更像是球場上的規則制定者和裁判，而非直接踢球的運動員。所以這里的“政府主導”并不意味著下一步醫改的方向就是回到醫改前的醫藥衛生體制。
正如《意見》指出的那樣，深化醫藥衛生體制改革是一項涉及面廣、難度大的社會系統工程。我國人口多，人均收入水平低，城鄉、區域差距大，長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了深化醫藥衛生體制改革是一項十分復雜艱巨的任務，是一個漸進過程。因此，需要在明確方向和框架的基礎上，經過長期探索，才能逐步建立符合我國國情的醫藥衛生體制。《意見》對下一步的醫改提出了許多建設性的意見，但并沒有簡單地用一句話來概括這個“中國特色的醫藥衛生體制”，而是將她作為一個逐步發展的動態過程來對待。因此，我們必須正確全面地理解《意見》提出的“政府主導”，簡單地用“政府主導”來概括“中國特色的醫藥衛生體制”顯然并不合適。
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