據《新京報》7月7日報道，日前，北京律師董正偉收到國家發改委建議完善鐵路退票費的回函。國家發改委稱，從合同法角度看，旅客與鐵路運輸企業合同解除后，退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業運輸能力損失的賠償，屬于合同法規定的違約責任。發改委表示，從保護消費者合法權益的角度出發，發改委已向有關部門提出了完善退票費政策的建議。

　　圍繞著鐵道部退票手續費問題，已經產生了數起法律糾紛。無論是國家和發展委員會，還是鐵道部，都傾向于把這一問題看作是民事糾紛。按照我國《合同法》的規定，如果當事人雙方訂立合同，單方要求解除合同，那么，應當賠償對方因此而造成的損失。退票手續費可能是為了彌補鐵道部因此而造成的損失，但是，由于退票手續費的規定來源于鐵道部的有關規定，這在無形之中就給人一種自定規則、自己執行規則的印象。因此，雖然乘客屢戰屢敗，但屢敗屢戰。
　　按照我國《立法法》的規定，同一機關制定的法律，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。《鐵路法》關于民事行為的規定屬于《合同法》的特別法，司法機關在審理案件的時候應當優先適用。但是，《鐵路法》帶有明顯的部門法色彩，而我國鐵路運輸系統是典型的政企合一，所以，難免會給人一種單方做出意思表示的感覺。
　　解決這個問題的辦法很多，全國人大常委會單獨做出規定是一種辦法；國家發展和改革委員會向國務院申請取消鐵道部退票手續費也是一種辦法；全國人大常委會修改《鐵路法》同樣是一種辦法。但所有這些解決問題的辦法，都無法改變我國鐵路系統政企合一的體制，也無法從根本上避免類似的現象再次發生。
　　要從根本上解決此類問題，必須加快行政體制改革，將鐵路運輸系統整編成為國有公司，然后由國家發展和改革委員會或者由國務院其他部門履行行業監管職責。這樣一來，不僅實現了立法與執行的相對分離，而且可以真正依照《合同法》的規定，由鐵路運輸公司向國家價格主管機關申請鐵路運輸方面定價，從而平衡鐵路運輸公司與乘客之間的權利義務關系。
　　從表面上來看，退票手續費問題是一個民事法律問題，但從本質上來說，卻是一個行政體制改革的問題。如果行政體制改革不到位，那么，此類問題還會不斷出現。
　　當前的首要任務是，由國家發展和改革委員會提請國務院召開會議，全面審理鐵路運輸系統乃至其他運輸系統收費改革問題，在統籌兼顧的基礎上，取消包括養路費、過路費、退票手續費在內的一系列不合理的收費。
　　從鐵路運輸系統的角度來看，實行政企分離之后，完全可以正大光明地向乘客收取違約金。只要鐵路系統的收費按照價格法報請價格主管部門批準，那么，鐵路運輸公司的合法權益就能得到有效保護。
　　當前我國行政主導的改革催生出了許多似是而非的收費項目。從《合同法》的角度來看，有些收費屬于合同當事人行使權利的行為，無可厚非。但是由于收費依據不合理或者收費的名稱莫名其妙，從而給人以攻擊的口實。發展市場經濟，首先要鼓勵市場主體按照市場規則行使權利。如果市場主體的收費會影響當事人另一方的切身利益，或者會給中國國民經濟的發展帶來整體性的影響，那么，政府應當通過補貼的方式或者提請全國人大常委會制定特別法，解決此類問題。由于我國實行的是行政主導的改革，所以，許多本來應該通過立法程序解決的問題，沉淀在行政機關內部。隨著公民權利意識的覺醒，越來越多的收費糾紛指向行政機關，行政機關不堪重負。行政機關要想從法律糾紛中解脫出來，最好的辦法就是提請全國人大常委會根據市場經濟發展的需要，加快有關立法工作，把行政問題真正變成法律問題。
　　從博弈論的角度來分析，全國人大是中國的最高權力機關，也是中國的民意代表機構，由全國人大及其常委會制定相關的法律，不但可以充分聽取社會各界的意見，平衡權利義務關系，而且可以防止行政主導的改革導致利益失衡的問題。
　　從中國改革的發展歷史來看，前十年的改革是自下而上的改革，政府機關基本上是被農民和企業推著走；中間十年的改革是自上而下的改革，行政主導的色彩越來越濃厚。現在，中央提出科學發展觀，目的就是要把行政主導的改革真正變成法律主導的改革，從而使我國的各項改革措施充分體現民情民意，讓億萬民眾從改革中得到實惠。我國在稅收制度改革方面，已經邁出了令人可喜的步伐，《個人所得稅法》的修改，使得政府關于個人利息所得稅改革始終在法律許可的范圍內進行，每一項改革都有明確的法律依據。這是中國未來改革的方向，也是解決諸如退票手續費問題的最佳途徑。

（作者為中南財經政法大學社會發展研究中心主任 教授）