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| 2007-03-26 來源:《經濟日報》2007-03-26 5版 |
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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委托，現對《中華人民共和國就業促進法(草案)》作說明。
根據黨中央、國務院關于加快建立促進就業長效機制的要求，勞動保障部起草了《中華人民共和國就業促進法草案(送審稿)》(以下簡稱送審稿)，報請國務院審議。法制辦收到此件后，先后兩次征求了全國人大財經委、全國人大常委會法工委、最高人民法院、中央編辦、財政部、人事部等68個中央有關部門和單位以及各省、自治區、直轄市人民政府的意見，多次召開由中央編辦、發展改革委、財政部、人事部等部門有關負責同志和專家學者參加的協調會、論證會，并會同勞動保障部同志赴湖北、天津、上海等地進行了專題調研。在此基礎上，根據黨的十六大和十六屆六中全會精神，法制辦會同勞動保障部對送審稿進行了反復研究、修改，形成了《中華人民共和國就業促進法(草案)》(以下簡稱草案)。草案已經2007年1月10日國務院第164次常務會議討論通過。現就草案的有關情況說明如下：
一、制定本法的必要性
就業是民生之本和安國之策。黨中央、國務院歷來高度重視就業工作，近幾年來，先后制定了一系列有關促進就業的政策，并在實踐中發揮了重要作用。據統計，到2005年末，全國城鄉就業人員達到7.6億人，其中城鎮就業人員達2.7億多人，比1990年末增加1億多人，城鎮登記失業率控制在4.3%以下；“十五”期間，城鎮新增就業4200萬人，轉移農村富余勞動力4000萬人。但是，我們還應當看到，“十一五”期間，我國的就業工作仍然面臨著十分嚴峻的形勢，就業壓力越來越大，主要表現為：一是勞動力供求總量矛盾突出。到2010年，全國勞動力總量將達到8.3億人，城鎮新增勞動力供給5000萬人，而勞動力就業需求崗位只能新增4000萬個，勞動力供求缺口在1000萬個左右。二是勞動力結構性矛盾突出。一些傳統行業出現大批下崗失業人員，而一些新興的產業、行業和技術職業需要的素質較高的人員又供不應求，勞動者的職業能力和素質亟待提高。三是人才和勞動力市場不規范。一些非法中介機構提供虛假信息，損害勞動者權益現象突出；一些職業中介機構、用人單位因勞動者性別、年齡、身體殘疾等原因侵害勞動者合法權益的現象時有發生。四是職業教育和培訓工作相對滯后。隨著我國的經濟發展和市場國際化趨勢，對勞動者的職業能力和素質提出更高要求，進一步建立完善以就業為導向的職業教育和培訓，加強就業前培訓、在職職工培訓以及對進城就業農村勞動者的技能培訓等十分迫切。五是目前下崗失業人員就業難問題比較普遍，需要對其加強就業指導和服務，建立和完善公共就業服務體系以及對就業困難人員的就業援助制度，加大對弱勢群體的扶持力度。此外，針對目前存在的嚴重侵害勞動者就業合法權益的行為，有必要明確法律責任，加大對違法行為的懲處力度。為了解決上述問題，有必要盡快制定就業促進法，建立促進就業的長效機制。
二、制定本法的基本思路
就業促進法是構建社會主義和諧社會的一部重要法律。在制定本法過程中，根據黨和國家關于促進就業的一系列方針、政策，我們在認真總結我國促進就業實踐經驗，并借鑒國外促進就業立法經驗的基礎上，確定了以下立法的基本思路：
一是充分體現黨和國家關于促進就業的方針政策，并將其制度化，以建立促進就業的長效機制。黨的十六大以來，黨和國家反復強調要把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置；十六屆六中全會決定，把社會就業比較充分、覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，作為到2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務之一，并就實施積極的就業政策、發展和諧勞動關系作出了一系列重大部署，體現了黨和國家一貫高度重視就業工作的指導思想和工作方針，為進一步做好新形勢下的就業工作指明了方向。草案力求從法律層面將這些方針政策制度化、具體化。
二是注重解決促進就業工作中存在的突出問題。針對促進就業工作中存在的勞動力供求總量矛盾和結構性矛盾突出、市場秩序不規范、職業教育培訓相對滯后和下崗失業人員就業難等突出問題，草案規定了相應的制度措施。
三是正確處理中央與地方在促進就業工作中的關系。草案明確了中央與地方在促進就業工作中的責任，規定國家對促進就業工作給予政策支持，國務院有關部門要加強對促進就業工作的指導和監督，縣級以上地方人民政府應當根據本地區的實際情況，采取各種措施，做好促進就業工作。
四是妥善處理本法與其他有關法律的關系。
制定就業促進法，涉及到與其他有關法律的銜接問題。為了避免法律規定上的重復，草案對勞動法、勞動合同法(草案)、婦女權益保障法、殘疾人保障法、職業教育法等法律在促進就業方面已經有明確規定的，只作了一些銜接性的規定。
三、草案的主要內容
(一)關于促進就業的原則、方針和工作機制。
為了體現黨中央、國務院關于促進就業的原則和方針，明確促進就業工作的機制和政府以及有關社會組織在促進就業工作中的職責，草案主要作了以下規定：
一是堅持經濟發展同擴大就業良性互動，實現社會和諧穩定；國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業，逐步實現社會就業比較充分的目標；縣級以上人民政府把擴大就業作為經濟發展和調整經濟結構的重要目標，納入國民經濟和社會發展規劃，并制定促進就業的中長期規劃和年度工作計劃。(第一條至第三條)
二是國務院建立研究就業工作重大問題、協調推動全國促進就業工作的協調工作機制，國務院勞動保障部門具體負責全國的促進就業工作；省、自治區、直轄市人民政府根據工作需要，建立協調解決本行政區域就業工作重大問題的促進就業工作協調機制；縣級以上人民政府有關部門按照各自的職責分工，共同做好促進就業工作(第七條)；同時，草案還對各級人民政府和有關部門應當建立促進就業的目標責任制度以及考核、監督等作出具體規定，并對政府接受人大監督作出規定。(第五十四條、第五十五條)
三是工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會以及其他社會組織協助人民政府開展促進就業工作，依法維護勞動者的勞動權利。(第九條)
(二)建立政策支持體系。
促進就業離不開政策的支持。為了切實解決勞動力供求總量矛盾和勞動力結構性矛盾突出的問題，充分發揮國家宏觀經濟社會政策在促進就業工作中的重要作用，草案主要作了以下規定：
一是國家實行有利于促進就業的產業政策、經貿政策、投資政策、財政和稅收政策、信貸政策等。具體包括：縣級以上人民政府應當把擴大就業作為重要因素考慮，統籌協調產業政策與就業政策(第十一條)；國家鼓勵各類企業在法律、法規規定的范圍內，通過興辦產業或者拓展經營，增加就業；鼓勵發展勞動密集型產業、服務業、非公有制經濟、中小企業，多渠道、多方式增加就業崗位(第十二條)；國家發展國內外貿易和國際經濟合作，拓寬勞動者就業渠道(第十三條)；縣級以上人民政府在安排政府投資和確定重大建設項目時，應當發揮投資和建設項目帶動就業的作用(第十四條)；縣級以上人民政府應當根據就業狀況和就業工作目標，在財政預算中安排適當的資金用于促進就業工作(第十五條)；國家實行有利于促進就業的稅收政策，鼓勵企業增加就業崗位，鼓勵勞動者自主創業，扶持失業人員再就業(第十七條)；國家實行有利于促進就業的信貸政策，鼓勵金融機構改進金融服務，支持增加就業，對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸等扶持(第十八條)；縣級以上地方人民政府根據本地區實際情況，在維護國家財政稅收、信貸政策統一的前提下，可以制定有利于促進就業的具體政策措施。(第二十三條)
二是國家實行統籌城鄉和區域的就業政策，逐步建立城鄉勞動者平等就業的制度，促進和引導農村勞動者有序轉移就業，鼓勵區域協作。(第十九條、第二十條)
三是各級人民政府應當統籌做好城鎮新增勞動者就業、農村富余勞動者轉移就業、失業人員再就業工作；應當根據婦女、殘疾人、高等學校和中等職業學校畢業生、退役軍人等不同就業群體的特點，鼓勵社會各方面開展創業培訓、就業服務等活動，提高其就業能力和創業能力。(第二十一條)
(三)關于規范市場秩序。
為了規范人才和勞動力市場秩序，促進勞動者通過市場實現就業，草案主要作了以下規定：
一是縣級以上人民政府應當培育和完善統一、開放、競爭、有序的人才和勞動力市場，規范市場秩序，創造公平的就業環境，促進勞動者通過市場實現就業。(第二十四條)
二是用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動不得以民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素歧視勞動者，農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利。(第二十六條、第二十七條)
三是縣級以上人民政府及其有關部門應當加強對職業中介機構的管理，提高職業中介機構的服務質量，并對職業中介機構設立的條件、程序，以及職業中介機構從事職業中介活動的原則作出規定。(第二十八條至第三十二條)
四是企業成規模裁減人員，應當遵守有關法律、法規的規定；縣級以上人民政府應當建立失業預警制度，預防、調節和控制可能出現的較大規模的失業。(第三十三條、第三十四條)
五是國家建立勞動力調查統計制度和就業登記、失業登記統計制度；縣級以上人民政府建立健全人才和勞動力市場信息服務體系；省級人民政府逐步完善用人單位用工備案制度。(第二十五條、第三十五條)
(四)關于職業教育和培訓。
為了提高勞動者的職業技能，增強勞動者的就業能力和創業能力，草案主要作了以下規定：
一是國家依法發展職業教育，鼓勵開展職業培訓，縣級以上人民政府根據經濟社會發展和市場需求，制定并實施以就業為導向的職業能力開發計劃，加強對勞動者的職業技能操作訓練。(第三十六條、第三十七條、第三十九條)
二是鼓勵和支持各類職業院校、職業技能培訓機構和用人單位依法開展就業前培訓、在職職業技能培訓、繼續教育培訓和再就業培訓。(第三十八條)
三是逐步推行勞動預備制度，對未能繼續升學的初高中畢業生實行一定期限的職業培訓。(第四十條)
四是各級人民政府應當組織和引導進城就業的農村勞動者參加技能培訓，鼓勵各類培訓機構為進城就業的農村勞動者提供技能培訓，增強其就業能力。(第四十二條)
五是國家建立促進勞動者就業的職業能力評價體系，對規定的職業實行職業資格證書制度。(第四十三條)
(五)關于就業服務和就業援助。
為了進一步發揮就業服務和就業援助的作用，草案主要作了以下規定：
一是縣級以上人民政府應當完善公共就業服務制度，建立健全公共就業服務體系，提高公共就業服務的質量和效率，并明確規定了政府設立的公共就業服務機構應當為勞動者免費提供的服務項目。(第四十六條)
二是各級人民政府應當建立健全就業與再就業援助制度，將就業援助與解決就業困難人員的生產生活結合起來，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助；政府投資開發的公益性崗位，應當優先安排符合崗位要求的就業困難人員；國家鼓勵資源開采型城市和獨立工礦區發展與市場需求相適應的產業，引導勞動者轉移就業；上級人民政府應當對因資源枯竭或者經濟結構調整等原因造成就業困難人員集中的地區，給予必要的扶持和幫助。(第四十九條、第五十條、第五十三條)
三是縣級以上地方人民政府應當加強基層就業援助服務工作，對就業困難人員實施重點幫助，提供有針對性的就業服務和公益性崗位援助。(第五十二條)
此外，為了保證本法的順利實施，草案還規定了各項監督檢查措施和相應的法律責任。
《中華人民共和國就業促進法(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。
(新華社北京3月25日電)
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