作為一級基層政權，小城鎮處在國家政權體系的末梢，權力小、責任大、能力弱。從　1998年起，以“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉鎮行政管理體制改革開始起步，但究竟應該如何繼續推進，還存在許多爭議。今年一號文件的突出亮點，就是強調推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮進行行政管理體制改革，根據經濟社會發展需要，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制。
　　在各地的調研中，筆者發現，小城鎮行政管理體制改革的障礙性因素很多，但最根本的是政府職能錯位。作為一級政府，小城鎮盡管工作在基層第一線，直接面對農民，擔負著發展重任，但普遍缺乏獨立的決策和行政權力。尤其是財政、工商、稅務、公安等部門的垂直管理，小城鎮的管理手段被嚴重弱化，造成“看得見的管不著、管得著的看不見”的兩難處境。
　　分析其中的原因，主要是縣（市）與小城鎮的財政分成不合理，“一定三年、包死基數、超收分成、缺額不補”的辦法束縛了小城鎮的積極性。包死基數是指在財政收入基數以下的所有收入，對超過基數的財政收入才進行分成，小城鎮因此希望基數越小越好。在決定基數和留成比重時，縣（市）名義上會與小城鎮協商，但也只能允許說明本鎮的困難以獲得體諒與照顧，并無獨立的談判權。
　　筆者認為，小城鎮在維護農村穩定方面的作用，是縣（市）政府無法替代的。中央政策應該更加貼近農民以避免基層失靈，在鄉鎮政府作為國家基層政權單位的前提下，整合包括縣派機構在內的職能部門。從各地的情況看，鄉鎮政府之所以失靈，是因為沒有足夠的財力履行職能。因此，我認為必須規范政府間的財政轉移支付制度，提高小城鎮為農村發展提供社會公共品的能力。值得注意的是，今年的一號文件明確要求提高鄉鎮基本財力保障水平，強化鄉鎮政府社會管理和公共服務職能，完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策。
　　在落實今年一號文件的具體措施上，我認為首先要確立小城鎮的法律地位，涉及地方自身發展的問題交由小城鎮自己處理。包括提供教育、醫療、文化等社會服務；制定經濟社會發展規劃，修建公共設施；提供和維持道路、園林、交通設施、下水道工程等公共設施；扶植鄉鎮企業發展。其次，鄉鎮人大作為權力機關，應當成為鄉鎮決策的實體議決中心。只有提高人大威信，實行鄉鎮長直接選舉才具有實質意義。這也符合《地方組織法》第九條第七款的規定，能夠保證鄉鎮長及本屆政府對人大負責。
　　在調研中，筆者還注意到這樣一個現象，根據1984年設鎮的一般標準，在0.2萬~10萬人口這一相差懸殊的數值區間內，全國共有近2萬個建制鎮。其中，有403個鎮人口超過10萬；有43個鎮人口超過20萬；有10個鎮人口超過30萬；有3個鎮人口超過50萬。盡管發達的小城鎮已經具備很大的經濟規模，有的甚至超過西部的一個省，但在管理機構設置和決策權限上卻完全是一個鎮級建制，無法配置相應的建設資金和管理人員。
　　針對這種情況，筆者認為，應按照今年一號文件的要求，結合小城鎮發展的實際狀況給予發展空間和管理職權，合理設置機構和配備人員編制。對于人口達到5萬人以上，并進入良性發展狀態的小城鎮，可以直接設為縣轄市，盡可能把同一經濟區域的鄉鎮歸并到同一行政區域。在這方面，福建省石獅鎮改為石獅市就是一個成功的范例。

（作者系北京大學地方政府研究院院長）