經濟參考報

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地方政府融資隱含巨大風險

2009-07-31 巴曙松來源:新京報

　　據《南方都市報》報道，在上半年新增信貸增長7.37萬億后，管理層及銀行均已開始有意識地控制下半年的信貸規模。其中較為顯著的，是銀監會近日的《固定資產貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》。有分析稱，地方政府主導的項目，則是銀行貸款的主要對象。因此，銀監會此舉相當于掐住了信貸增長的水龍頭，也表明，地方政府的財務狀況，已經引起決策層重視。
　　在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時也是最值得關注的融資主體。
　　所謂地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。
　　從2008年底以來，地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70%以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款；而2008年全國財政總收入才6.13萬億元。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，同時也對銀行業的經營風險形成顯著的潛在壓力。
　　無論是從微觀的風險管理角度還是從整個經濟運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為開始顯現巨大的風險。
　　許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成顯著的推動作用。
　　其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業，成為主要的決策者，其中的經濟合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現過于超前的基礎設施投資、或者是加劇產能過剩的投資，從目前一些地方新建在建工程和項目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產能投資和生產增速出現加快之勢。
　　地方投融資平臺的融資狀況很不透明，商業銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得銀行原來一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風險管理手段難以真正落實，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財政擔保等形式。貸款資金實際上完全脫離借款人監控，如果出現償還問題，商業銀行實際上難以進行順利的追溯。
　　從財政運行的角度看，這種大規模的地方投融資平臺主導的信貸高速增長，實際上增大了財政的隱形負債，在地方財政出現償還困難時，還是由中央財政承擔了事實上的支付責任。這在客觀上成為少數地方政府擠占信貸資源以及財政負債能力的一個重要渠道。
　　從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進行大規模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺進入到一些大型的中長期基礎設施項目，不僅使得商業銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明后年的信貸投放的調整空間極大降低。
　　為應對上述風險，應當著手對地方政府投融資平臺進行規范化、市場化和透明化的改革。
　　首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。
　　其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。通過債券發行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束。
　　第三，銀行應當推進更為審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴格監控，以及對償還能力的深入分析，控制發放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風險。
　　第四，建立地方政府投融資責任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發展行為，期限必須盡可能與政府任期相一致，同時在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任。（作者為國務院發展研究中心金融研究所副所長博士生導師)

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