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| 2009-07-06 秋風(fēng) 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 |
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政府對(duì)土地如何進(jìn)行法治化的有效管理？這無疑是《土地管理法》修訂的重要內(nèi)容，這涉及到兩方面內(nèi)容，一方面是規(guī)劃、土地征收審批等事先管理，另一方面是對(duì)土地違法行為的防范、制止等事后管理。
以事后管理為例，基本有兩套體系：一套體系是土地督察制。該制度自2006年起建立，這次準(zhǔn)備寫入《土地管理法》了，征求意見稿專門有一章界定國(guó)家土地督察與監(jiān)督檢查。督察體系分為兩級(jí)，中央政府國(guó)土資源部部長(zhǎng)兼任總督察，他向地方派駐若干督察機(jī)構(gòu)，并可地方政府派出督察專員和工作人員進(jìn)行巡視與督察。另一套體系則是由自上而下設(shè)立的國(guó)土資源系統(tǒng)進(jìn)行相對(duì)常規(guī)的監(jiān)督檢查，依法制止和查處土地違法行為。
這一制度框架的基本特征是，只有縣級(jí)政府直接治理人民；縣級(jí)以上的各級(jí)政府，如現(xiàn)在的地市級(jí)政府、省級(jí)政府，以至中央政府，都不與民眾直接發(fā)生關(guān)系，它們都不是治理性而只是監(jiān)督性政府。
目前的土地管理制度就是據(jù)此建立的。土地管理系統(tǒng)的監(jiān)督檢查自不用說，新設(shè)立的土地督察機(jī)構(gòu)同樣是按照這樣的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)。比如，征求意見稿說，土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)是“依法監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況、土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況等”。其工作方式是，檢查中發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)向相應(yīng)的省級(jí)和計(jì)劃單列市政府“提出整改意見”，如果人們不聽，就要國(guó)家土地總督察“責(zé)令限期整改”。唯一的威懾措施是，“整改期間，暫停被責(zé)令整改地區(qū)的土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的受理和審批”。
這一制度，從某種意義上說很難充分抑制地方政府在土地問題上的不當(dāng)行為。土地督察們的“意見”，省級(jí)政府完全可以不執(zhí)行，因?yàn)椋恋囟讲觳皇撬纳霞?jí)。國(guó)家土地總督察恐怕也很難真的暫停某省的土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的受理和審批。兩個(gè)省部級(jí)機(jī)關(guān)直接發(fā)生沖突的局面，不是雙方及相關(guān)部門愿意看到的。況且，總督察的一紙暫停令，也未必真能讓該省的土地征收活動(dòng)停下來。問題的最終解決只能靠“協(xié)調(diào)”。
我們認(rèn)為，完善制度方法之一是將土地督察過程司法化。土地督察的目標(biāo)肯定是防范和制止地方政府違反相關(guān)土地法律、政策的行為。既然有違法行為，則必然有受害者。現(xiàn)有制度最大的問題就是，受害者完全缺席，土地督察只與一個(gè)它自己其實(shí)無可奈何的違法主體打交道。那么，能不能換一個(gè)思路，土地督察主要與土地權(quán)益遭受侵害的民眾、企業(yè)打交道，通過向其提供救濟(jì)的方式間接地約束地方政府？
這樣，設(shè)立在各地的土地督察局立刻可以解決信息問題，權(quán)利受到侵害的農(nóng)民、市民或企業(yè)提出申訴，等于向土地督察機(jī)關(guān)提供了地方政府有可能違法的信息。土地督察機(jī)關(guān)向這些受害者提供救濟(jì)的過程，成為矯正地方政府不當(dāng)行為的過程。而這樣的處理過程，又能在一定程度上避免全國(guó)性政府及其土地管理部門與地方政府之間的直接沖突。
最為重要的是，一個(gè)司法化的土地督察處理程序是公開的，當(dāng)事人提起申訴，由它傳喚政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)人，各方公開辯論，再由土地督察員作出某種具有約束力的裁決。這也有助把目前行政色彩十分濃厚的政府土地利用與管理活動(dòng)，納入法治軌道，避免問題的解決變成部門之間的內(nèi)部“協(xié)調(diào)”。
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