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| 2009-06-17 秋風 來源:21世紀經濟報道 |
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要弄清關于小產權房的爭論，需要回到問題的根本：土地的歸屬及政府對具有不同歸屬的土地可行使之權力的性質。按照現行法律，中國的土地可歸于兩類所有權之下：一類是全民所有制，此類土地的所有權由國務院代表國家行使。另一類是農村的勞動集體所有制，其具體所有者是村民集體組織如行政村或自然村。
現代的各國政府都有兩個不同身份。首先，它們是公共管理者，也即政府僅僅作為個人、企業之間交易的仲裁者，此即是公共管理權。應當說，這是政府的本分，也是古典經濟學理想中的政府。以土地而言，政府對公民和企業所擁有之土地僅行使公共管理權，具體而言，政府對土地產權及基于此產權進行的各種交易提供法律支持和公共基礎設施支持，并進行監管，私人則為政府這些公共服務納稅。
20世紀以來，各國政府又增加了一個身份。不少政府直接占有相當數量的資源、財產，包括土地，尤其是直接占有經營性資產。這樣的政府類似于普通投資者、企業股東，是一個私法意義上的法人。正是后一點讓政府多出一個身份。就與政府的關系而言，國家所有的土地與集體所有的土地具有不同的性質。政府對于農民集體享有所有權的土地行使公共管理權。對于國有土地，政府除了可以行使公共管理權之外，又是其私法意義上的所有者，而完全可能呈現為一個追逐土地利潤最大化的角色。
當代中國的情形與各國相近。一些地方政府擁有的資源、財產和企業的數量極其龐大，因而兩種身份的并存也就表現得最為明顯。
依據上面的分析，可以得出一個結論：農村土地的所有權屬于農村集體組織，政府對它只行使公共管理權。當然，對于農民對農村土地使用權的行使，政府并不是不能進行管理，但政府對農村土地的管理只是公共性質的管理。政府需要站在交易過程之外，以維持正常的交易秩序為主要職責。即便我們擴張地解釋政府權力，政府也只能通過制定土地利用規劃、城鄉發展規劃等方式，對農村集體用地的用途進行安排。
但現實中，一些地方政府卻缺乏這樣的克制，沒有清晰地區分兩種權利、權力。一些地方政府把自己對國有土地可行使的兩種權力，直接用于農村土地。之所以出現這種混淆，在很大程度上由于這些地方政府的利益考量。利益驅動它追逐自己擁有之土地范圍的擴大與收益的最大化。這兩項動機支持著目前的城鄉土地分割格局。一些農民將自己的土地用于商業性開發建設，顯然會影響到地方政府對開發建設性用地的壟斷性收益。
如果政府想解決圍繞著土地而來的種種社會沖突，那就需要正本清源，厘清政府對不同類型土地的權力。從這個角度看，《土地管理法》應當考慮進一步規范政府對于各類土地的公共管理權。這種公共管理權既然是公共的，其基本原則就是平等地對待各種土地產權，包括國家所有權和農民集體所有權，以及國家所有權與其上所設立之建設用地使用權。
而要做到這一點，就應考慮把政府在國有土地上的兩個身份區分開來，可以加強國土資源部專司土地之公共管理之職的力度，專門由此機構承擔國有土地所有人的角色。類似的改革在國有企業領域已經完成了。 |
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