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繼溫總理在政府工作報告中正式宣布2009年中國將發(fā)行2000億元的地方政府債券后，3月17日，財政部以答記者問的形式就本次地方政府債券發(fā)行的相關(guān)問題進行了迄今為止最詳細(xì)的披露。
從財政部披露的信息基本可以判斷，本次發(fā)行地方債券的目的完全是為了彌補中央項目配套資金的需要，2000億元本身的規(guī)模也很小，分配到各省基本就是撒胡椒面。另外，因為是配套項目的資金，且分配的基本原則是向中西部傾斜，這決定了債券分配并不完全按照財政的償還能力設(shè)計。因此，即使從試點的角度解讀，都很難對未來的地方政府債券發(fā)行產(chǎn)生多大的示范效應(yīng)。
但是，盡管中央政府顯得小心翼翼，我們依然愿意將本次地方債券發(fā)行視為地方政府獲得與其承擔(dān)的公共事務(wù)相匹配的財權(quán)的破冰之舉。中央這次試點，在風(fēng)險控制上極為重視：在發(fā)行方式上采取中央政府“代發(fā)代還”的形式，并將發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市。對于地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財政投資地方項目的配套工程以及民生項目，不得用于經(jīng)常性支出和建樓堂館所。在監(jiān)督機制上，對地方政府債券收支實行預(yù)算管理，納入各地區(qū)人民政府預(yù)算，并報同級人民代表大會審批。財政部也制定了一系列制度文件，對債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等工作作出了明確具體的規(guī)定。
這些謹(jǐn)慎的制度設(shè)計體現(xiàn)了中央對地方發(fā)債可能引發(fā)的風(fēng)險的重視。不但在使用范圍上僅限于中央配套投資計劃的民生工程，更通過額度審批，代發(fā)代還等機制進行風(fēng)險控制。在當(dāng)下地方治理存在缺陷，地方官員因為政績而極有可能不顧道德風(fēng)險大量舉債的情況下，這些通過中央政府行政監(jiān)控的制度設(shè)計是完全可以理解的。但是，考慮到本次發(fā)行地方債券的特殊背景和項目的特殊用途，在某種程度上決定了本次地方債券發(fā)行的一系列制度設(shè)計具有極強的特殊性，對于未來真正放行地方債并無多大的普適價值和制度建設(shè)的意義。
站在公共選擇的視角，我一直對通過放行地方發(fā)債，倒逼地方政治民主和善政具有很大的期待。因為，從市場化的選擇而言，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的債券顯然更容易得到民眾的青睞，因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個透明指標(biāo)，這無疑將徹底改變地方政府的思維和“基因”，使地方政府成為一個真正對當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)、自覺維護和培育自身信用的公共機構(gòu)。
正是基于這種考慮，在2009年試點的同時，與地方政府長期發(fā)債有關(guān)的制度化建設(shè)必須提上日程，研究地方政府發(fā)債的長效安全機制，并且盡可能跑在風(fēng)險的前面，從規(guī)模控制、風(fēng)險預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批等各個方面建立制度化的基本框架體系。
特別是考慮到行政審批和配額制在我國實行中的重大弊端，我們建議，具體的風(fēng)險機制設(shè)計一定要堅持市場化的方向，應(yīng)該強化信息披露和公眾的知情、參與決策的機制，尤其是要強化地方人大的長效監(jiān)督機制。通過公開透明的設(shè)置，在風(fēng)險評估、利率水平的決定和擔(dān)保機制上都將監(jiān)督權(quán)交給公眾、媒體和地方人大。未來一定要堅決放棄審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機制，防止地方政府利用審批和配額的天然制度缺陷，不遺余力地通過“跑部錢進”等尋租行為達到發(fā)債的目的，破壞整個發(fā)債機制，引發(fā)道德風(fēng)險和債務(wù)危機。 |