|
正在醞釀的土地管理改革設計中，包括了土地審批權限的變革：中央與地方審批權不再以數量等標準簡單劃分，而是以用途劃分；國務院和國土資源部負責掌管關系國計民生等一些重大土地用途的審批權限，除了在耕地、建設用地總量上進行調控，中央不再負責土地數量審批，省級政府的權責由此擴大。(《每日經濟新聞》10月19日)
《土地管理法》的修訂之所以格外引人關注，吸引眼球，是在于此項公共政策，涉及下放土地審批權限問題，尤其省級政府今后將擁有更大的審批權限。
盡管此項政策還沒有最終面世于眾，但受到社會各界的一致好評，有專家學者認為，有利于簡化審批環節，提高行政效率；也有輿論認為，此舉將阻斷地方政府的賣地機制，有效地遏制地方大面積的土地違法行為。
然而，在筆者看來，審批權下移，如果說能在一定程度上提高行政效率，大家還是比較認同的，但是要說靠它來約束地方政府的賣地行為，來阻止土地違法現象，這種想法有點太天真。尤其過去我國在改革問題上經常出現“一管就死，一放就亂”的怪圈，所以，筆者擔心，土地審批權限下放，很可能也會陷入這個怪圈。
大家知道，盡管土地審批權下放到省級后，中央和省級政府都不直接經營土地，但兩者的利益目標仍然是不一致的。相反，從現行的行政體制和考核體系來講，省以下各級政府倒有更多的利益共同點，比如說考核省政府GDP，就需要下級政府GDP的累加，因此，在下屬地方政府需要通過土地獲取更大的政績時，省政府與他們合謀或者默許的機會很大。況且“吃飯靠財政，建設靠土地”成為很多地方政府發展的既有模式，出于經濟動機和政績的雙重考慮，省級政府如何抑制自己及下級政府通過出賣土地獲利的沖動，顯然是個未知數。
所以，筆者認為，要想徹底阻斷地方政府的賣地沖動，光靠《土地管理法》修訂下放權限令，還是遠遠不夠的，還需配套措施及時跟進。首先，改革現有干部考核體系。把干部任期內的土地保護，作為一項重要指標考核，并與官員頭上的“官帽”掛鉤，如發現違法占用土地現象，直接拿“烏紗帽”是問，我相信，這種土地違法亂象一定會有很大改觀。其次是，加快財稅體制改革進程。重新劃分與調配中央與地方的事權與財權，給地方政府相應的財權來有效保障事權，使二者相匹配，從而讓地方政府逐步擺脫“建設靠土地”的窘境。但這是一個系統工程，涉及諸多內容，包括政府職能的重新界定、深化稅制改革、行政體制的理順以及規范轉移支付等問題。
第三，完善土地利益分配機制。一方面以農村土地流轉為契機，地方政府退出農村土地的商業性出讓，讓開發商與農民或農民集體直接談判，土地收益主要用于農民的生活保障和社會保障；另一方面，平衡中央與地方的土地利益分配。比如，中央政府對城市土地享有絕對所有權，可以收取地租的“大頭”，地方和城市政府作為城市土地的經營管理者，獲得一定比例的地租。在具體劃分上，像稅收的共享稅那樣，中央政府可規定全國統一的分享比例，按照這個比例，依次入國庫以及地方財政。
此外，土地審批還要做到公開透明。國家下移審批權限后，要在加大監管力度上做足文章，從審批環節、審批事項、批準權限等方面，切實按照法律規章進行監管把關；尤其是對大面積用地和征地，地方政府應公開披露重要信息，讓上級紀檢監察機關、新聞媒體和公眾介入整個審批流程，真正做到“過程公開，結果公正”。 |