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| 2008-01-17 作者：楊濤 來源:南方都市報 |
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日前，國務院向全國人大常委會提交了關于2007年中央財政超收收入安排使用情況的報告。據統計，2007年中央財政總收入超收4011億元，使用原則是重點用于“三農”、教育、衛生、社保等方面的支出，并向中西部地區傾斜。應該說，這意味著有更多財源流向民生領域，但也要承認，當前的公共財政改革還有較大不足。
回顧歷史，1998年的全國財政工作會議上，構建公共財政基本框架被納入政府的工作議程；1999年初，財政部明確提出要建立公共財政基本框架；到十五屆五中全會，又明確把建立公共財政初步框架作為財政改革的重要目標。如今，近乎十年磨一劍，公共財政改革的成績究竟如何呢？
事實上，公共財政包括兩方面內涵。一方面是現代財政體制的建設，另一方面就是面向民生的財政支持。1998年以來，包括政府采購、部門預算、國庫集中支付等體制改革都取得了較大進展，然而，用于民生的財力增長卻并不完全令人信服。2003年至2007年五年間，全國財政收入累計約17萬億元，年均增長22%；全國財政支出累計約17.4萬億元，年均增長16.1%.仔細看一下財政的民生貢獻，許多并未出現明顯改觀。如1998年的教育、科技、醫療支出比重為19.95%，2006年變為18.37%；1998年支農支出占比5.8%，2006年只有5.4%.值得欣慰的是社會保障支出，從1998年的5.5%增到了2006年的10.79%，但也不足以支撐失業、貧困和老齡化的福利需要，并遠低于國際水平。
之所以出現公共財政理念與現實的脫節，還是因為財政政策沒有擺脫“效率優先”原則。為了解決當前歷史階段最迫切的矛盾，促進社會和諧，財政理應樹立“公平優先”原則，也就是真正發展服務民生的財政機制。
最重要的是，在稅收方面也要引入民生原則。所謂民生財政，并非只是增加民生類支出，而是應該把民生理念貫穿于所有財政工具里面。長期以來，稅收政策幾乎脫離了社會民生的現實，在政府、企業和居民三大部門中，稅收政策更多有利于前兩者，而忽視“讓利于民、藏富于民”的原則，這從個人所得稅起征點總是落后于形勢的事實，就可以窺豹一斑。
再就是財政收入和支出的聯系處于不透明狀況，民生財政成績難以令人信服。對于現代文明社會來說，預算是公眾用來監督政府的手段，而非政府用來隱藏其經濟行為的工具。經濟學中有個著名的“林達爾均衡”，就是說，公眾付出的稅負，應該與其獲得的公共服務相等，這樣的政府財政才是有效的。我國的預算透明度顯然還需要進一步增強，只有真正建立財政收支項目間的關聯，并使人了解財政資金“從哪里來，到哪里去”，才能使公眾對吸取民生資金的財政“黑洞”和“謎團”進行監督，例如弄清給中石化等壟斷企業的政策性補貼是否合理。
還有一個需要考慮的問題，就是當前支持民生的財政政策，始終采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在財政預算中，中央對地方的稅收返還和專項轉移支付都是剛性的，同時，幾次大的行政改革并未解決機構臃腫問題，反而出現倒退，行政管理費占比重從1998年的14.8%增加到2006年的18.7%.去掉這些因素，中央可以用于支持民生的財源，更多只能依靠增量資金、超收資金，這也反映了民生并未被放到財政保障的首位。將來，從整個財政收支的角度進行“存量改革”，恐怕才是建立民生財政的必由之路。
不容忽視的是，民生財政建設的不足，也與近年來中央財政的集權化有關。據觀察，1994年分稅制改革以來，地方政府出現越來越嚴重的事權與財權分離。由于各地情況千差萬別，要依靠中央財政來提供均等化服務，顯然是行不通的。這就需要進行財稅管理體制的重構，賦予地方政府足夠的財稅權力，并且把民生目標以制度形式納入地方財政運行中。 |
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