經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

開征環(huán)境稅應(yīng)以政府承擔(dān)更多責(zé)任為前提

2007-09-11 作者：葉蔚然來源:上海證券報(bào)

　　面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，環(huán)保總局正研究獨(dú)立型的環(huán)境稅方案。據(jù)報(bào)道，環(huán)保總局已建議稅務(wù)部門對生產(chǎn)重污染的產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅，未來將進(jìn)一步研究開征污染排放稅與一般環(huán)境稅，條件成熟時(shí)還可設(shè)計(jì)不同的退稅政策。而國家稅務(wù)總局地方稅務(wù)司副司長曹聰透露，財(cái)政部也已考慮開征環(huán)境保護(hù)稅。
　　“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古認(rèn)為，由于自然環(huán)境提供的服務(wù)不能由市場進(jìn)行交易，市場機(jī)制無法消解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中可能產(chǎn)生的副產(chǎn)品———環(huán)境污染和生態(tài)破壞作用。為了解決這一問題，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行干預(yù)措施，把污染者的外部性成本內(nèi)在化，迫使其承擔(dān)相對應(yīng)的私人成本和收益，以達(dá)到控制污染，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目的。
　　由此，產(chǎn)生了環(huán)境稅。簡而言之，環(huán)境稅就是國家為了保護(hù)環(huán)境與資源而對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照開發(fā)、利用自然資源的程度或污染破壞環(huán)境資源的程度征收的一種稅，主要包括開發(fā)利用自然資源行為稅和有污染的產(chǎn)品稅兩種。征稅依據(jù)分別為開發(fā)、利用破壞自然資源的程度以及有污染的產(chǎn)品對環(huán)境的污染危害程度。環(huán)境稅的主要功能在于調(diào)節(jié)人們開發(fā)、利用、破壞或污染環(huán)境資源的程度，防止生態(tài)環(huán)境惡化。目前，前西方各國普遍開征的環(huán)境稅主要有空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪音稅、垃圾稅等幾種。
　　從環(huán)境狀況惡化的角度來看，我國開征環(huán)境稅有其必然性。環(huán)保部門希望利用稅收、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，達(dá)到事前不得不自愿減少污染的目的，從而避免事后治理的被動(dòng)。問題是，開征環(huán)境稅能夠達(dá)到上述目的嗎？
　　應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我國環(huán)境問題的根源并非由于未開征環(huán)境稅，而在于各級(jí)地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，把發(fā)展放在第一位，而將環(huán)境問題置于次要位置。這使得環(huán)境保護(hù)的一個(gè)最重要的主體———各級(jí)地方政府實(shí)際上處于不作為狀態(tài)，而這種不作為與環(huán)境稅的開征與否沒有直接關(guān)系。換句話說，即使開征環(huán)境稅，地方政府對環(huán)境狀況麻木不仁的心態(tài)倘若未能改變，環(huán)境污染現(xiàn)象仍可能繼續(xù)存在。
　　針對環(huán)境方面的稅費(fèi)并非沒有收過。去年，建設(shè)部就規(guī)定，全國所有城鎮(zhèn)都要開征污水處理費(fèi)，原則上達(dá)到每噸水收污水處理費(fèi)0.8元，2007年和2008年內(nèi)，所有自備水源用戶都要開征污水處理費(fèi)。但是，到2005年底，全國還有278個(gè)城市沒有建成污水處理廠；至少有30多個(gè)城市50多座污水處理廠運(yùn)行負(fù)荷率不足30%，或者根本沒有運(yùn)行；污水處理廠污泥和垃圾普遍存在二次污染隱患；一些企業(yè)超標(biāo)排污。
　　也就是說，在許多城市，污水處理費(fèi)實(shí)際上變成了為收費(fèi)而收費(fèi)，而不再是為污水治理而收費(fèi)。在這種情況下，一些企業(yè)在繳納了污水處理費(fèi)后，更加坦然地排放污水。地方政府在收取費(fèi)用后，也不再予以追究，完全背離了污水處理費(fèi)設(shè)計(jì)的初衷。那么，環(huán)境稅會(huì)不會(huì)重蹈覆轍？至少有這種可能性。
　　如果考慮到具體的細(xì)節(jié)，環(huán)境稅的效果可能更不令人樂觀。一個(gè)最簡單的問題是，環(huán)境稅的稅率如何制定？如果收稅過低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)污染環(huán)境造成的損失，環(huán)境狀況惡化的趨勢將難以改變。如果環(huán)境稅稅率過高，可能令企業(yè)難以承受，制約企業(yè)的發(fā)展，甚至導(dǎo)致企業(yè)倒閉。另外還有稅基的選擇問題。環(huán)境稅一般根據(jù)污染企業(yè)的產(chǎn)量、生產(chǎn)要素或消費(fèi)品中所包含污染物的數(shù)量、污染物的排放量征收，但無論哪一種征收方法，都面臨著稅基的量化問題，而這一問題的解決難度非常大。這意味著環(huán)境稅的征收成本可能比較高。而且，環(huán)境稅一般應(yīng)歸地方財(cái)政，這部分資金如何確保用到環(huán)境治理方面？
　　應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在分稅制改革以后，地方財(cái)政由于財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對稱常常顯得比較“拮據(jù)”，而中央財(cái)政經(jīng)過20多年的持續(xù)發(fā)展，增長快速，目前已經(jīng)有足夠的實(shí)力承擔(dān)一部分環(huán)境治理責(zé)任。在這種情況下，應(yīng)該先中央財(cái)政后地方財(cái)政，共同主動(dòng)加大環(huán)境保護(hù)的資金投入，做好基礎(chǔ)性投資以后，所需要的資金缺口再通過開征環(huán)境稅來填補(bǔ)可能效果更好一些。一方面，征收環(huán)境稅更容易得到公眾的支持，另一方面，可以避免重蹈污水處理費(fèi)的覆轍，確保資金真正被用到治理環(huán)境方面。
　　我國環(huán)境狀況持續(xù)惡化的根本原因在于各級(jí)地方政府未能真正負(fù)起責(zé)任，倘若各級(jí)政府官員的責(zé)任心調(diào)動(dòng)起來，環(huán)境保護(hù)問題引起足夠的重視，各地政府自己就會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際行動(dòng)，制定出切實(shí)可行的針對性很強(qiáng)的方案———這其實(shí)是我國環(huán)境保護(hù)的一個(gè)最核心、最根本的問題。但是，我們現(xiàn)在給地方政府的卻是具體的方案，而沒有給他們注入肩負(fù)起環(huán)境保護(hù)責(zé)任的動(dòng)力，這是導(dǎo)致一系列環(huán)境保護(hù)措施被懸空的根本原因。
　　因此，在地方政府官員的積極性尚未充分調(diào)動(dòng)起來的情況下，對于環(huán)境稅開征所能達(dá)到的效果不可高估，只有當(dāng)?shù)胤秸嬲袚?dān)起對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，包括開征環(huán)境稅在內(nèi)的一系列措施才能真正發(fā)揮作用。