經濟參考報

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中央轉移支付需要法律的約束

2007-02-26 河北吳睿鶇來源:經濟參考報

    最近一期《暸望》新聞周刊披露，對于中央轉移支付而言，一些地方政府從本位經濟利益出發，往往千方百計與中央部門討價還價，以爭取盡可能多的來源于中央的財政轉移支付，形成了“會哭的孩子有奶吃”的現象。正如審計署一位官員所說：“地方不管項目最終能否建成，只管向中央要錢；而中央的目標也是在分這筆錢，缺乏對當地實際情況的深入考察”。
    所謂政府間轉移支付制度，是指中央政府與地方政府之間或上下級政府之間存在的以財政能力、收支差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為根本目標的一種財政資金的相互轉移或財政平衡制度。
    一項統計顯示，1999年以來，中央對地方轉移支付的財政投入逐年增加：2000年投入800億元，2001年多于1000億元，2002年的投入超過4025億，2005年中央財政安排各類轉移支付補助7330億元，加上稅收返還和一些體制性補助，用于推進地區均衡發展的資金超過1萬億元。
    然而，面對越來越多的中央財政轉移支付，各種管理漏洞也逐漸顯現出來，比如講，中央轉移支付制度走到今天，仍舊存在著“只管發錢，不問效果”的弊病。筆者以為，之所以出現管理不力局面，首先是因為缺少一個統一的國家法律來規范和約束日益龐大的轉移資金。
    就目前而言，對每年數千億元甚至上萬億元的轉移支付資金，只有國家財政部門1995年制定的《過渡期財政轉移支付辦法》來規范。從現實情況看，一些規章制度已嚴重滯后，最為明顯的是，對財政轉移支付資金的監督乏力，缺乏應有的剛性約束。因此，一部分中央專項轉移支付資金到地方以后，由于項目分散，建設周期長，項目效益評價困難等，使得這部分資金失控，效益低下，中央不能及時掌握動態信息，發現違規問題后，也缺少相應的處罰措施。
    中央財政轉移支付存在的種種問題，不但助長了不正之風，還很容易產生違法腐敗行為。由于部分地方政府財政狀況不佳，資金困難，專款成了挪用的對象；有的地方甚至出現了把專款用于發工資、購車等支出；云南大姚縣2003年地震后，中央下撥救災資金1.2億元，其中有4111萬元被有關部門擠占、挪用，占中央轉移支付資金的34.3%。結果，一些地方政府和部門把中央財政轉移支付當成“唐僧肉”，使這個領域變成腐敗的高發地帶。
    世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定；在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及轉移支付的三種形式都有相應的立法；美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。
    因此，筆者建議有關部門借鑒發達國家轉移支付經驗，對轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。唯此，才能有效杜絕目前中央轉移資金效率低下、腐敗滋生和監督缺失等亂象。這不僅是公共財政發展的所需，也是建立法治社會的應有之義。

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