土地制度正站在又一輪改革的十字路口。媒體報道，繼中央印發(fā)有關農村土地制度改革試點的工作意見后，25日，全國人大常委會審議相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。這意味著土地制度改革試點進入正式啟動階段。
之所以實施土地制度改革，是因為隨著形勢發(fā)展，現行土地制度與市場經濟體制不相適應的問題日益顯現。比如，農民在土地征收、開發(fā)和使用形成的增值收益中所獲較少，因為失地農民的利益無法得到保證，還激發(fā)了一系列社會矛盾。又如，土地承包雖然極大提高了糧食產量，解決了國人的吃飯問題，但分塊經營模式難以產生規(guī)模效益，農民無法、也無需采用現代技術手段和生產方式提高土地收益，由此制約了農業(yè)現代化的進程。再如，土地的大規(guī)模開發(fā)使用雖然極大推動了城鎮(zhèn)化進程，卻沒有帶動鄉(xiāng)村一體化發(fā)展。
破解這些問題，惟有改革一途。此輪改革試點，農地征收、農地入市、宅基地管理三箭齊發(fā)，已經顯示了改革的宏大架構。其目的在于，讓土地收益得到更公平的分配，讓土地帶動農業(yè)現代化和城鎮(zhèn)化的協調發(fā)展。這是比之前推動農地流轉更為復雜、涉及制度層面的變革。
這也就決定了，改革不能蜻蜓點水。全國人大常委會擬授權國務院在試點行政區(qū)域內暫時調整法律規(guī)定，就是為制度創(chuàng)新打造必要條件。如土地管理法規(guī)定：征地補償不得超過土地前三年平均產值的30倍，而事實上許多征地形成的增值收益遠超過這一限定。暫時調整這一規(guī)定，有助于為適當提高征地環(huán)節(jié)的農民收益探索經驗。又如城市房地產管理法規(guī)定：集體建設用地使用權不得出讓。暫時調整這一規(guī)定，有助于探索農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同等入市、同權同價的路徑。
在試點區(qū)域暫時調整相關法律的實施，充分表明了改革力度之大和期望之深。但這并不意味著只要創(chuàng)新不要穩(wěn)妥。確保土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，是已經設立的前提。而在形成可復制的改革經驗，對改革風險與成本作出評估之前，法律體系不容輕動。因此，除了試點區(qū)域，其他地區(qū)不可盲目越界，導致改革遭受干擾。
長遠來看，此輪土地制度改革可能重塑中國城鄉(xiāng)發(fā)展模式。新中國成立以來，土地制度經歷了國有化和土地承包兩次重大變革。每一次變革都歷時彌久，甚至走了不少彎路。從控制改革成本出發(fā)，穩(wěn)妥推進此輪改革是最經濟的辦法。只要踏實推進，改革試點終將轉化成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先聲。
