近日，預(yù)算法修正案草案獲通過，地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模須由國務(wù)院報(bào)請全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)，這勢必對建立現(xiàn)代財(cái)政制度發(fā)揮重要作用。隨著中國財(cái)稅體制改革框架的逐步清晰，以預(yù)算改革、稅制改革以及財(cái)政改革為重點(diǎn)的財(cái)政體制改革將讓中國駛向改革深水區(qū)。
中國的經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上是一個“分權(quán)”的過程，但過往的分權(quán)是一種不徹底的分權(quán)改革。首先，中國式分權(quán)并沒有賦予地方獨(dú)立的稅權(quán)。其次，中國式分權(quán)沒有在地方層次上形成水平制衡，這也就意味著中國式財(cái)政分權(quán)并不是在一個公共財(cái)政的架構(gòu)下進(jìn)行的分權(quán)，而僅僅是在一個等級管理體系中的權(quán)利劃分。特別是地方政府在不透明、軟約束環(huán)境下舉債融資形成龐大債務(wù)，債務(wù)和金融風(fēng)險不斷累積，給宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來了周期性和結(jié)構(gòu)性的困擾。
回顧中國改革開放35年的政府財(cái)政體制變遷歷程，政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分。
改革開放36年來，中國地方財(cái)政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。1994年是中國經(jīng)濟(jì)改革分水嶺，經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠(yuǎn)。在財(cái)政收支長期矛盾，特別是在“GDP增長競標(biāo)賽”與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其他財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，“土地財(cái)政”成為地方財(cái)政的普遍模式。
2003-2012年十年間，土地出讓金貢獻(xiàn)相當(dāng)于地方財(cái)政52%的收入，2010年最高達(dá)到72%。2012年的稅收收入中，與房地產(chǎn)有關(guān)的11個稅種，即土地、房地產(chǎn)開發(fā)和交易相關(guān)稅收，貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的31%，合計(jì)1.9萬億。這種模式顯然難以為繼。
財(cái)稅體制改革的滯后對資本配置效率的作用也不容小視。財(cái)政分權(quán)過程中，中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。由于財(cái)政資源受限，各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向?qū)鹑谫Y源的控制，尤其是地方銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會造成不良貸款率攀升和資金配置效率下降。國際金融危機(jī)以來，地方政府通過表外貸款、銀行間市場等融資形式，將大量資金投向了地方融資平臺和房地產(chǎn)領(lǐng)域，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)了明顯惡化。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷上升;而另一方面，大量增量資金投向投資驅(qū)動型領(lǐng)域造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，也導(dǎo)致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財(cái)政資源的錯配。
因此，新一輪財(cái)稅改革的重點(diǎn)是健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，其中稅制改革、預(yù)算改革和財(cái)政體制改革，是新一輪財(cái)稅改革的三大期待。
第一，期待以“全口徑預(yù)算”為突破口的預(yù)算管理制度現(xiàn)代化。所謂“全口徑預(yù)算”不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預(yù)算。必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)的合理化和實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的結(jié)構(gòu)合理化，保證財(cái)政收支平衡。要在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。
第二，期待稅收制度現(xiàn)代化。在營改增后地方稅收吃緊，迫切培育新主體稅種相對獨(dú)立的稅收體系。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。新一輪財(cái)稅體制的制度設(shè)計(jì)時要培育較為穩(wěn)定的地方政府的主體稅種，要通過完善地方稅體系、提高直接稅比重、推進(jìn)增值稅改革、發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能、逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制、加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革、加快資源稅改革、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。
三是期待“后土地財(cái)政”時代，以政府融資體制改革為切入口，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財(cái)源來取代“土地財(cái)政”。未來可以逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，構(gòu)建土地受讓金管理和儲備制度，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場的宏觀調(diào)控，進(jìn)而建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
