“各地對自貿試驗區的爭奪，正向的意義在于體現了地方的改革熱情，但負面影響則是其背后的思維模式仍舊停留于30多年前開發區、產業園區建設的層面。”

　　針對驟然而起的自貿區申報熱，國家發展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生在接受《瞭望》新聞周刊專訪時告誡到，以過去改革開放歷程中的經驗教訓為鏡鑒，地方對自貿試驗區在認識上存在偏差，未來的建設中就可能偏離中央的期望，也就難以承擔起自貿試驗區的使命。

　　在他看來，自貿試驗區的建設不會只有上海一家，但其他地區在建設自貿試驗區或自由貿易園區的過程中，一定要減少盲目性，并改變過去的“惰政”思維，切實緊扣自貿試驗區改革和創新的重心，探索出中國在新階段推進改革開放所需要的新路徑和新模式。

　　“實際上，中國是在用高標準的FTA來倒逼自己新一輪的改革開放，通過自由貿易試驗區的試驗，推動中國新一輪高水平的開放、高標準的改革、高質量的發展。”他強調。

　　力避“偽開放”標簽

　　《瞭望》：在上海自貿試驗區正式掛牌之后，各地都掀起了自貿區申報熱，你如何看待這種現象?

　　張燕生：各地想搞自由貿易園區，還是想把自由貿易園區作為本地擴大開放的一個平臺和載體。因此從積極意義上講，自由貿易園區還是能給地方提供深化開放、推動發展的動力。

　　但問題是，自由貿易園區的思路還是前35年舊模式的延續，還是爭取優惠政策、爭取成為“政策洼地”的思維模式主導。

　　現在不少人把自由貿易園區的作用夸大了。自由貿易園區是一個特殊區域，從功能來講，就是一個一線放開、二線管住、區內自由，境內關外的特殊區域。其目的是為了解決一些貨物不完全需要進入到境內，還需要國際轉口、國際轉運、拆拼箱的需求;是為了滿足本地保稅加工、保稅物流、保稅服務的需要。為了配合這些特殊功能，其會相應設立離岸金融、離岸貨幣、離岸貿易等服務，其功能是非常有限的。

　　僅就自由貿易園區來說，它對于中國改革開放的價值主要體現在特殊區域滿足特殊功能方面，不會有太大的全局和戰略意義。它對推動中國新一輪高水平的開放能發揮一定的作用，但作用決不能過分夸大。上海28.78平方公里的區域就能推動上海、推動整個中國的發展?這是不可能的。在這方面，35年前的開放是有經驗和教訓的。

　　《瞭望》：你所說的經驗和教訓，具體指什么?

　　張燕生：前35年的開放，實際上是從深圳等經濟特區起步的。最初深圳的開放和現在各地搞自由貿易園區的想法是一致的，就是一定要有一個比誰都自由的東西。深圳當時試圖搞的就是自由貿易園區，即所謂的一線放開、二線管住、區內自由，修了一道關、二道關。最初的設想一道關開放，讓深圳和香港一體，二道關管住，讓深圳和內地分開，區內自由。這樣的話，深圳就和香港一樣了，也是一個自由港。

　　但從自由貿易園區的角度來看，深圳最初的試驗并不成功。深圳在開放方面的成功，主要是深圳和香港共同發揮了把中國融入世界和把世界引入中國的窗口與橋梁作用，實現了全域開放，這才是國家使命，這才是國家戰略。

　　自由貿易園區實際上是一把雙刃劍，既會推動一定程度的開放，解決諸如“香港一日游”的問題，也會帶來不小的負面作用。現在很多地方圈了不少的地、投了很多的資金，但所追求的內容并不符合中國下一步發展的需要。像去年前4個月，對外貿易領域出現的套匯套利就發生在東部沿海的特殊區域。現在一些地方的自由貿易園區熱、綜合保稅區熱，成為了“偽開放”的標簽。

　　以“三高”目標為戰略導向

　　《瞭望》：既然自由貿易園區的作用不應被夸大，那現在為什么還大力推進自由貿易試驗區建設呢?我們究竟要的是什么?

　　張燕生：實際上，中國(上海)自由貿易試驗區是一個非常重要的試驗區，其重要性體現在它并不只是一個自由貿易園區。自由貿易試驗區所要“試”的，恰恰不是各地追逐的自由貿易園區，而是中國下一步對外開放需要推動的東西。

　　我們需要明白，自由貿易，并不是自由貿易園區，而是自由貿易區。自由貿易園區英文叫FTZ，是一個特殊的區域，而自由貿易區是FTA，是全域的開放。所以說，自由貿易試驗區，是試驗推動全域開放的高標準規則、制度、管理方法和模式。也正是從這個角度出發，中央一再強調說，不要講優惠政策，要靠改革和制度創新。

　　這就需要對全域開放的規范、規則進行探索，所試驗的東西只要是在一到兩年內成功，就要在全域和全中國范圍內實現可復制、可推廣。一旦可復制、可推廣，中國的對外開放就往前推了一步。自由貿易試驗區不僅僅是試自由貿易園區，更重要的是試全中國未來高水平開放的每一步怎么走。

　　《瞭望》：如何看待推進自貿試驗區建設的時代背景和戰略要義?

　　張燕生：自由貿易試驗區的戰略用意在于，美國要用高標準的自由貿易區來邊緣化中國。美國在亞太搞TPP，在大西洋和歐洲搞TTIP，日本和歐洲也在簽訂經濟合作協定。這就形成了美國、日本、歐洲和中國這世界四大經濟體中，有三大經濟體之間都有相互開放的協議，中國例外。中國要想在未來的貿易規則中不被邊緣化，中國就需要把高標準的自由貿易區的一整套東西在境內一定范圍內進行試驗，將其變成倒逼中國高水平開放的壓力，這是自由貿易試驗區的價值。

　　我們可以看到，美國要與中國簽雙邊投資協定(BIT)，并就負面清單管理和準入前國民待遇進行談判，這些就需要在上海試驗。此外，還有國際服務貿易協定(TISA)協議要求服務業全面開放，上海試驗區試點的重點之一，就是在包括金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務六大服務領域全面開放。今后還將“試”高標準的知識產權保護、勞工標準、環境標準等一系列所謂的規則。

　　這樣一來，美國想用高水平、高標準的FTA來邊緣化中國，中國卻用高標準的FTA來倒逼自己新一輪的改革開放。通過自由貿易試驗區的試驗，推動中國新一輪高水平的開放、高標準的改革、高質量的發展。

　　擯棄“懶政”思維

　　《瞭望》：你曾談到，自貿試驗區不會只是上海一家，但自貿試驗區也不可能遍地開花。那未來的自貿試驗區可能選在何處?要成為真正的自貿試驗區，需要具備什么樣的條件?

　　張燕生：首先，是不是新一輪的高水平開放、高標準改革、高質量發展的試點都要放在東部呢?并不是這樣。除了東部沿海的試點外，中部和西部都應有不同的探索。在新的35年的起跑線上，今后跑得好的不一定都是東部地區，可能是中部的，也可能是西部的。在這方面需要考慮，如何促進經濟欠發達地區能夠在新一輪改革開放中與全國齊步走。

　　其次，要申請成為真正意義上的自由貿易試驗區，就必須要做第一個敢吃螃蟹的人，得有在現有體制機制創新上往前一步的東西，而且蹚水以后要為全國提供可復制、可推廣的新模式方面做貢獻。這就要求要在體制創新上有新思想、新觀念，找準新的突破口。

　　現在的思維為什么還是過去的思維，因為過去的思維是“懶漢”思維，寫報告、寫問題、寫總結等也容易寫，但要探索新的東西，就是一項挑戰。得看你敢不敢做第一個吃螃蟹的人，而且你愿不愿意在先行先試方面承擔更多的責任和風險。

　　一般來說，破容易，但立很難。立的東西，很多和過去都是不一樣的。要立的東西首先得符合十八屆三中全會的精神，得是市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用。這就要看自由貿易試驗區，能不能試驗出市場起決定性作用，政府更多地彌補市場的失靈。

　　上海的試驗，國務院下達的任務里面，很重要的一點就是政府行政管理體制改革。政府能不能從事先審批轉為事中、事后的監管?能不能實現負面清單管理?能不能實現準入前國民待遇?這些都是很重要的要求,而不是政府推動新一輪的造城運動、新一輪優惠政策的爭奪運動。

　　至于先行先試的內容，也就是中央講的，法無授權不可為。即政府的權力得有權力清單、有權力的邊界，政府的權力要關在籠子里。這就涉及各級政府在推動經濟的時候，法理依據是什么。還有一句話叫法無禁止皆可為。各種所有制的企業都是依法、公平地進入市場。先行先試的核心之一，就是要依法建立起一套公平的、規范的、有秩序的、透明的、法制的制度規范。

　　此外，還要實現創新驅動。這就涉及到知識產權保護能不能更有力度和成效，營造有利于創新的金融環境、產業環境、政策環境。這完全是新35年的新體制、新開放、新發展模式中路徑的探索。

　　總之，自由貿易試驗區，是要為中國未來的體制機制、戰略和結構等方面，在新模式的探索上邁出一大步，要為中國成為高收入大國、創新大國、低碳大國、法治大國、全球負責任大國提供制度支撐。