官員貪腐涉房,是濫用公權的表現,與不動產統一登記制度不完善有本質上的不同,前者是公權限定不力的結果,后者是私權保護不力的結果。在客觀上,不動產統一登記有利于防控和打擊腐敗,但不應將此視作建立不動產統一登記制度和登記信息系統的主要目的。
全國主要城市住房信息聯網任務2010年以來兩次“爽約”,被很多媒體和業內人士認為是官員從中阻撓的結果。近日召開的不動產登記工作第一次部際聯席會議提出,要用3年左右時間全面建立不動產統一登記制度,用4年左右時間運行統一的不動產登記信息管理基礎平臺,實現不動產審批、交易和登記信息實時互通共享以及依法查詢,形成不動產統一登記體系。與此同時,部分城市出現了豪宅和別墅的拋盤,這被認為是國家破除阻力、實現住房信息聯網和建立不動產統一登記平臺決心的彰顯,對涉房貪腐官員產生了巨大威懾作用的結果。于是,媒體和民間紛紛將不動產統一登記作為“反腐利器”來看待。
但是,僅僅站在反腐角度來看待不動產統一登記的作用,是有失偏頗的,視角也太狹窄了些。在市場經濟發達國家,不動產統一登記是慣例,法理基礎就在于“物權法定、公示公信”;驹硎牵菏袌鼋洕鷹l件下,確定和轉移不動產物權需要到政府相關部門登記;維護不動產交易秩序、降低不動產交易成本、保護不動產交易安全、明晰市場經濟交易各方的權責利等,均需要有完善的、統一的不動產登記體系作為基礎條件。由于我國房產、土地、林地和耕地等不動產類別不僅在地區之間不統一、登記部門不統一、產權性質多樣,而且不動產信息登記標準不一、零散缺失現象很普遍,這使得以不動產為主的財產領域成為被侵害的“重災區”,在婚姻財產分割、私人財產抵債、追究企業所有者責任、土地房產征收等正常的市場化財產交割中經常發生不測事件。
例如,前段時間鬧得沸沸揚揚的李陽離婚財產糾紛案,原本屬于夫妻共有房產因離婚而正常分割的程序性事項,卻因為當事人的隱瞞、轉移而遲遲無法通過法律途徑確認,損害了當事人的不動產利益,這事實上就是因為不動產登記制度建設滯后造成的;再如,近期某地發生的強拆事件,正是由于集體土地中的宅基地、耕地、非農建設用地等不動產產權登記和確權非;靵y所造成的。
房地產市場發展的過程,也是居民個人財產不斷增長的過程,以房屋和土地為主要載體的不動產在居民財產中占比最大、分量最重。如果沒有完善的、統一的不動產登記,不僅形不成財產保護的文化氛圍,對財產侵害意圖也構建不起懲罰的可置信威脅。在道德約束和信用制度仍有待完善的情況下,不動產領域的“李陽式”糾紛案、“平度事件”將會繼續上演,挖苦心思侵害私人財產、國有資產的行為也就無法杜絕。而且,在我國沒有個人破產制度的情況下,如果也沒有完善統一的不動產登記,在工商業經營領域中也就無法避免個人惡意逃廢債務的傾向,因為其可以隱匿名下的不動產,而冒險經營、過度負債的情況也就難以杜絕。由此可見,統一的不動產登記是市場經濟的基礎秩序之一,沒有這個基礎秩序,市場經濟的交易成本將居高不下,距離健康的市場經濟也會越來越遠。
再進一步推論,我國建立不動產統一登記制度,也是順應市場經濟深化,對政府治理能力提出的新要求。在市場經濟條件下,公民個體和市場交易更加自由了,國家直接干預微觀事務的成本越來越高,負面作用越來越大。除了法律法規外,政府干預市場和社會的基調更強調精密化、隱形化,通過大量制度化的機制,促使公民逐漸把外在的約束轉化成內在的自我約束,自覺把許多規范看成社會規范和公共規范,并將其看成是一種“超我”的社會化機制去遵守,從而在不破壞個體自由的前提下實現對公民個體間和整個市場、社會的調控和形塑。上述國家制度化機制的內容,除了法律、法規等正式制度外,更多是由道德秩序、信用結構和基礎秩序構成的社會基礎設施。不動產統一登記就是這種基礎秩序的重要組成部分。有了這一基礎秩序,每一宗不動產的邊界、權利屬性、歷史交易信息都非常清楚,而且可以互聯互通,這就對意圖侵權者構建起了可置信的威脅,即其侵犯的軌跡是完全可循的,而且必被追責。
回到不動產登記與反腐的關系。官員貪腐涉房,是官員濫用公權的表現,與不動產統一登記制度不完善有本質上的不同,前者是公權限定不力的結果,后者是私權保護不力的結果。在本質上,官員貪腐涉房與其他腐敗形式沒有什么區別,只不過是市場化改革以來房地產成了財富儲藏的代表,因而貪腐財產相當一部分轉移到了房地產領域而已。治理涉房腐敗的關鍵,是要嚴格執行官員財產公示制度、嚴格界定政府和市場的邊界、約束公權對于市場和民間的隨意干涉,而不僅僅是建立不動產統一登記制度。因為,一方面,涉房貪腐官員可以不去登記房產(只不過不登記的不動產交易行為不受法律保護)。這樣的話,靠不動產登記來反腐也就失效了;另一方面,涉房貪腐官員也會將房產轉移到親戚子女名下。在戶籍管理體系還存在不少漏洞,且沒有與不動產統一登記系統平臺對接起來的情況下,靠不動產登記來反腐的效果也就大打折扣了。
當然,兩者也的確存在交叉的地方,如前述“平度事件”,或者現實中官員利用公權侵占個人財產的其他行為等等。但值得注意的是,只有先把不動產登記清楚了,然后才有接下來界定不動產屬于誰、合法不合法的程序。從這個角度講,治理官員貪腐涉房是從屬于私產保護領域的,兩者是包含和被包含的關系。在客觀上,不動產統一登記便利政府掌握住房信息,有利于防控和打擊腐敗,但這僅僅是不動產統一登記的副產品,不應將此視作建立不動產統一登記制度和登記信息系統的主要目的。