|
前不久，江蘇省出臺了嚴控土地儲備融資規模的文件，將土地融資審核權收歸省級部門，土地儲備融資機構實行與其債務掛鉤的融資規模卡制度，此舉雖能在一定程度上起到控制地方債務風險的作用，但不能從根本上解決問題。筆者認為，正是由于土地金融市場本身的嚴重失衡才導致了問題的發生，所以必須解決土地金融本身的失衡，才能從根本上化解地方債務危機。
所謂土地金融是指以土地為信用工具而產生的一種長期融資制度，它包括農地金融與市地金融兩方面。一個完整的土地金融體系應包括土地金融機構與土地金融工具及其流通市場。土地金融機構為特種金融機構，通常為土地銀行等，而土地債券則是最主要的金融工具。
目前，我國土地金融體系發育不完全，土地金融市場嚴重失衡。這主要表現在以下兩個方面：首先，農地金融與市地金融發展極不平衡，政府將資源放在市地金融上，農地金融則處于配角。誠然，農地固有的特點是其金融不發達的重要原因。但市地金融的過度也在某種程度上擠壓了農地金融發展的空間。其次，市地金融本身發展失衡。
近年來，我國的市地金融呈現非理性的繁榮景象：財政土地化，土地金融化。客觀地說，這種模式曾為中國經濟的高速發展創造了條件，但是，這種模式的弊端也日益顯現，最引人注目的便是地方債危機。各地大規模城鎮化“造城運動”導致“寅吃卯糧”。地方政府通過平臺公司與土地儲備機構以土地向金融機構抵押或質押不斷融資，這種所謂的土地金融是政府直接用未來收益償還的負債式經營。其數目十分驚人！
所謂的地方債，絕大多數屬于這種土地金融。地方債規模2009年即達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。新一輪地方債的審計結果雖然未出來，估計不低于2009年的水平。據銀監會的有關統計數據，2012年底，地方政府融資平臺貸款為93035億元。至2013年3月19日，全國城投債余額為19437.25億元。目前本級政府債務余額與本年可用的財政收入的比率，即直接度量地方政府償還能力的債務率雖然離100%的警戒線還有一段距離，但從結構上來看卻不容樂觀。
與市地金融的異常繁榮相反的是農地金融的極度不發達，從某種角度來看，正是后者的“犧牲”才成就了前者的“輝煌”。
2005年以來，只有重慶、寧夏、福建、遼寧等少數地區進行了以土地承包經營權抵押的零星貸款。即使是稱為吉林模式的“土地收益保證貸款”累計也只有2.8億元，也就是說農戶直接以土地使用權為擔保的土地金融額只有數億，如果把“地票”（年百億左右）、農地信托等廣義土地金融也算進去的話，也只不過數百億，這與數萬億的市地金融相比，簡直是“滄海一粟”。
另一方面，城鎮化“圈地”、“征地”致6500多萬農民失地，“流轉”進地方政府與開發商手中，農地變成了市地。其價值幾何級數的上升，在此基礎上的市地金融也隨之日長夜長。
我們再來看城市土地金融自身的失衡。這種失衡主要表現在土地間接金融與直接金融上。目前市地金融工具單一，主要依賴銀行的間接融資，而土地債券等直接金融則鮮見。盡管以土地作為抵押的地方（城投）債也在交易所掛牌交易，但其透明度差，離真正意義上的市地債券差距甚遠。
土地金融是特種金融，其特點與其運作周期顯然都有別于工商金融，而目前城市土地金融實際上依附于工商金融之中，并不具獨立性。城市土地金融失衡造成金融效率的低下與金融風險的積聚。從某種程度上來看，地方融資平臺問題實際上是土地金融市場發育不全的結果，其一，正是由于土地直接金融不發達，地方政府土地融資才過分依賴銀行這一間接融資渠道。其二，以地方平臺貸款為主的城市土地金融嚴重錯位，政策性與盈利性混沌不清。效率不高，成本過高，極易產生腐敗。由于其獨立性差，沒有破產隔離帶，極易將其將風險向工商金融擴散。另外，土地金融的失衡還導致保障功能缺失。土地儲備（收購）需要穩定大額的資金，而商業銀行以盈利為目的，收益低、資金短缺的公益性土地儲備難以獲得支持，而政策性銀行如國家開發銀行也因“僧多粥少”而難以面面俱到。
所以，化解地方債危機，建立直接土地金融及其與之配套的機構與資本市場很有必要。目前可從省級地方政府入手，改組地方融資平臺及其土地收儲（征收）機構為土地銀行，公開發行土地債券。土地債券應具備融資工具與補償工具的功能：一是為城鄉土地金融業務籌集長期、低利資金；二是城鎮化過程中土地征收與補償工具。兩種用途的土地債券在不同的階段應有不同的側重。一方面，土地債券可作為土地銀行的主要融資工具，另一方面，作為現金的替代物，土地債券可用于城市土地儲備的收購與農地征收等。而發行土地債券的標的物既可以是土地資產也可以是土地未來收益現金流。各發行地方政府應將每年土地債券還本付息額列入當年的預算，提前撥給土地銀行以備支付。土地債券的發行權限設定為省級政府，省級政府以下的地方政府可向其借入土地債券用于土地征收補償。
|