不妨設立土地債券

　　黨的十八大報告提出改革征地制度、提高農民土地收益分配比例。去年11月28日，國務院常務會議決定修改農地征收補償條款，提請全國人大常委會審議土地管理法修正案（草案），擬將農地補償標準提高10倍以上。
　　此項標準的提高非常必要，原來一畝農地僅補償幾萬元，而一旦農地轉作商業開發的市地后，地價上漲在數十倍左右。如果農民補償標準提高10倍，則其財產性收入足以“帶資進城”，如此一來，城鎮化進程得以加快；同時可以擴大內需，促進中國經濟的長期發展。
　　然而以現金全額補償的方式值得推敲。首先，且不說10倍的標準過高還是過低尚存疑問，因為，土地市場價格也是在不斷變化中的，目前來看，市地（商業用地）與農地的“剪刀差”太大，一旦農地進入市地市場，未來市地價格跌落也不是沒有可能。其次，必須考慮農民因巨額現金補償而帶來的系列社會問題。報載北京市郊區與浙江等不少農民因土地補償而一夜暴富之后，純樸的鄉風不見了，賭風等社會不良風氣盛行。原因在于農民一下子拿到的錢太多了而不知如何處置。如果政府的補償方式部分為現金，部分代之以土地債券，相信這一景象將大為減少。
　　此種方式也將大大減少政府一次性補償巨大的付現壓力。另外，土地流轉也需要借助土地債券這一工具來促進土地資金化與農業經營的規模化。至于如何設計土地債券這一農地金融工具，需要我們從歷史與現實中找到解決問題的方法。

　　近代農地金融的變遷

　　農地金融是土地金融的重要內容，20世紀30年代中期江西、安徽、河北等地開展了農地抵押試點，1936年，國民政府規定中國農民銀行至少以5000萬元用于土地及農業貸款業務，這是中央政府第一次明確土地金融的政策。1941年，中國農民銀行土地金融處成立，并發行土地債券，土地金融正式拉開序幕，中國農民銀行成為兼營土地金融機構。
　　而近代中國農地金融工具的探索也極為豐富：如北洋時期的淮河有息地價券；30年代江西等地的土地公債，江蘇抵價券與農地信托以及啟東地價券；山西土地信用合作券與土地村公債等；浙江嘉興土地憑證。其中江蘇抵價券是類土地公債，專為土地征收補償而設計的土地金融工具，其期限長達15年之久，其主體是省級政府，它是政府為獲得農民的土地而給出的對價，這種對價不是一次性支付，而是以分15年期債券形式分期支付，對于政府來說，緩解了資金壓力；對農民來說，獲得了長期穩定的收益。盡管江蘇抵價券實施范圍與規模很有限，但它卻為政府在土地征收過程中對農民的權益補償帶來了新的思路，其探索與創新土地金融的方式值得肯定。隨著當代中國城市化程度的不斷加深，土地資本化的不斷提高，如何探索失地農民的補償機制問題非常迫切，因而，重溫近代中國土地金融的實踐也許具有現實意義。
　　1978—1988年10年間，是中國農村改革與發展的黃金時期，聯產承包責任制解放了農村生產力，中國農村基本解決了8億農民的溫飽，并且誕生了許多諸如“華西村”之類的城鎮化鄉鎮；他們的成功除了制度因素外，鄉鎮企業分享了農民集體土地資本收益也是一個不可或缺的條件。
　　進入90年代后，尤其是近十年來，隨著政府對農民集體土地的控制力的不斷增強，各地開發區的興起，相當數量的土地資本收益被地方政府與開發商所瓜分。農民在得到一次性的征地補償后，未來的生活保障卻無法落實。現行征地方式沒有形成一個公平合理的利益分配機制，農民無法參與土地增值收益的分配。在實際操作過程中，土地增值收益的絕大部分都落入了地方政府和開發商的腰包。并成為“土地財政”的重要支撐。

　　亟需農地金融工具創新

　　目前，我國農地金融也在逐步探索之中，包括一些間接金融與直接金融的農地金融不斷涌現。各地所謂的“土地銀行”風起云涌；農地抵押及其貸款、地票、農地信托等業務也在少數地方出現，征地入股在少數地方進行試點，農地抵押貸款零星推出。如重慶土地經營權入股可以成立農民專業合作社，上海農民合作社以土地使用權入股；青海省西寧市惶中縣由村集體將農戶土地承包經營權量化入股，由村統一經營或發包給公司規模大戶經營，年終由村集體按股份分配土地經營所得。另外，土地證券化也開始起航，2008年開始寧夏等地“土地銀行”紛紛設立。“重慶地票”這一證券化工具也應運而生。另外，大連、湖南等地還出現農地信托業務等。
　　上述農地金融仍停留在小范圍內的試點，且以農地的流轉方式的準金融工具為主，所謂的“土地銀行”離真正意義上的土地金融相差甚遠，而農地補償金融工具則鮮見。隨著我國城鎮化進程的不斷加快，農地金融工具的創新愈加迫切。
　　我國農地金融工具應包括農地征收補償工具與農地流轉金融工具等。在具體設計過程中應遵循以下二個原則：1、提供多樣化方式供農民自己選擇；2、現金補償額不宜超過50%。可以發行土地債券用于農地征收補償，同時支付一定比例的現金，余額以土地債券來支付，此舉不僅可以減輕政府一次性補償農民的巨大現金壓力；而且還可以引導農民將多余資金投向實業領域。具體做法是將土地債券換成土地銀行的股份。而土地流轉過程中土地債券的作用至關重要。
　　當務之急是要修改《土地法》，明確農地應有的權益，解決農地抵押的法律問題，避免市地的過度金融化與農地金融的過度不足，減少地方政府的“搭便車”行為；同時，規范各類土地信用社和所謂的土地銀行，重構現有的農村金融體系，建立與健全與之配套的農地評估、農業保險等機構，解決農民就業與保障問題，盡快建立有中國特色的土地金融市場，創新農地補償與流轉的金融工具，真正讓農民的不動產“動”起來！讓中國資本市場的陽光也能“照耀”廣大的農村土地，讓8億農民能真正分享中國經濟增長與改革的紅利！