國(guó)家審計(jì)署正式開(kāi)始了對(duì)地方政府（負(fù)債）融資規(guī)模的審計(jì)，據(jù)說(shuō)很快就會(huì)有結(jié)果。對(duì)于結(jié)果，我倒不太關(guān)注，無(wú)論在“正常范圍之內(nèi)”還是“超乎想象”，我認(rèn)為都不是問(wèn)題，問(wèn)題是如何控制地方債的上漲速度。現(xiàn)在有種說(shuō)法，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然帶來(lái)城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化必然要求地方政府大量投入，而以當(dāng)前地方政府（包括經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)）的財(cái)政收入能力，要依靠自身收入來(lái)完成如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)論如何都不可能。這就形成了一個(gè)不可解的難題：一面是舉債的不可逆性；另一面則是地方債暴漲對(duì)國(guó)家貨幣財(cái)政體系的威脅。難道問(wèn)題真的走進(jìn)死胡同了嗎？
　　從年初開(kāi)始，我有幸參與了某國(guó)際級(jí)金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)地方政府一級(jí)的技術(shù)援助項(xiàng)目，主題就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。在近大半年的走訪調(diào)研中，我感受最深的有兩件事：地方政府對(duì)資金的渴望與對(duì)制度創(chuàng)新的冷漠。
　　首先，地方政府的確缺乏資金。僅以該項(xiàng)目援助對(duì)象看，從今年起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口就在200億以上，預(yù)計(jì)未來(lái)五年將以年均15%的速度遞增。而地方財(cái)政現(xiàn)在就連正常財(cái)政支出還要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)，不讓它舉債怎么可能？正因如此，地方部門對(duì)資金的渴望到了不加掩飾的地步。走訪中我遇到的最多（甚至可說(shuō)是唯一）的問(wèn)題是，你就告訴我怎么弄到錢吧。在這種大背景下，其他所有過(guò)程幾乎都成了無(wú)關(guān)緊要的細(xì)節(jié)，于是就出現(xiàn)了這樣的怪相：明明是技術(shù)援助項(xiàng)目，客戶方卻總要問(wèn)項(xiàng)目能給他們提供多少貸款，這使整個(gè)專家團(tuán)隊(duì)感到十分無(wú)奈。
　　“金錢不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有錢是萬(wàn)萬(wàn)不能的”這句話，在改革開(kāi)放頭二十年是對(duì)的，面對(duì)如此之大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不靠投資支撐神仙也做不到。然而，高速增長(zhǎng)了三十多年，“資金”難道還是不可逾越的難題嗎？對(duì)此，6月底的“錢荒”事件（現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，它只能是“事件”而不是“危機(jī)”）很能說(shuō)明問(wèn)題。錢荒出現(xiàn)后，各方一直希望央行能拿出救助方案，但偏偏在此時(shí)，央行行長(zhǎng)周小川在陸家嘴論壇公開(kāi)講話中回避了這個(gè)話題，卻說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居民儲(chǔ)蓄過(guò)高。這讓很多圈外人摸不著頭腦：不是缺錢嗎，怎么又說(shuō)居民儲(chǔ)蓄過(guò)高呢？現(xiàn)在回想起來(lái)，當(dāng)時(shí)周行長(zhǎng)恰恰是通過(guò)這“一回避、一‘披露’”讓大家放心，錢荒不是經(jīng)濟(jì)體缺錢，只是資金運(yùn)行出了問(wèn)題。
　　一些國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)此早有認(rèn)識(shí)，這也正是他們不再像中國(guó)改革開(kāi)放之初大把提供資金援助，轉(zhuǎn)而提供技術(shù)援助的根本原因。這種轉(zhuǎn)變的道理在于：中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年的高速增長(zhǎng)，資金總量不存在問(wèn)題，缺的是如何將資金有效運(yùn)行起來(lái)的機(jī)制，而機(jī)制形成的基礎(chǔ)是形形色色的制度建設(shè)。技術(shù)援助的最核心內(nèi)容，就是希望通過(guò)某種模式的推廣，為上層制度建設(shè)奠定操作基礎(chǔ)。
　　但對(duì)于這樣的轉(zhuǎn)變，地方政府部門顯然準(zhǔn)備不足，他們依然像過(guò)去依賴外部資金一樣寄望外部資金繼續(xù)流入，而對(duì)身邊豐富的資源卻視而不見(jiàn)，更對(duì)引導(dǎo)資金合理運(yùn)行的制度建設(shè)置若罔聞。我以為，在某種意義上說(shuō)，這才是最根本的問(wèn)題。其中的道理在于，深化改革（也有人愿意將其稱為二次改革）的根本任務(wù)就是制度建設(shè)，以制度建設(shè)推動(dòng)機(jī)制形成，進(jìn)而達(dá)到提高整體經(jīng)濟(jì)效率的最終目標(biāo)。
　　關(guān)于制度建設(shè)，現(xiàn)在最常聽(tīng)到的說(shuō)法是“頂層設(shè)計(jì)”，說(shuō)的是二次改革與一次改革最大的區(qū)別在于：一次改革是“摸著石頭過(guò)河”，是自下而上；而二次改革是“頂層設(shè)計(jì)”，是自上而下。這種說(shuō)法沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題是怎么理解。一次改革時(shí)我們沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)，只能“邊摸索邊改革”，以求通過(guò)底層慣例的形成來(lái)推動(dòng)整個(gè)體制的轉(zhuǎn)變。而二次改革是在一次改革的大方向下，對(duì)改革內(nèi)涵的全面深化，這種情況下通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”完全符合客觀規(guī)律。但是，“頂層設(shè)計(jì)”就是簡(jiǎn)單的“上行下效”嗎？
　　如果說(shuō)“摸著石頭過(guò)河”是實(shí)踐積累的話，那么“頂層設(shè)計(jì)”就是“試爆原子彈”，是從理論設(shè)計(jì)到實(shí)際檢驗(yàn)的過(guò)程。在整個(gè)過(guò)程中，依然離不開(kāi)基層檢驗(yàn)的過(guò)程，只有檢驗(yàn)成立后，制度才能最終形成并推廣。從這個(gè)意義上講，制度建設(shè)不是基層坐等上層，而是上下互動(dòng)的過(guò)程和效應(yīng)。
　　把話題再拉回到地方債。其實(shí)地方政府不是沒(méi)有機(jī)會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)緩解城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資難題，比如公私合作模式的推廣，而往往是懶于思考制度創(chuàng)新，甚至對(duì)于外部提供的制度創(chuàng)新設(shè)想不屑一顧，這就出現(xiàn)了“外部提供種畜，而內(nèi)部卻總想著怎么把種畜直接變成下酒菜”的荒唐念頭。這種念頭的直接后果是，由于缺乏基層制度創(chuàng)新的主動(dòng)性和檢驗(yàn)性，頂層設(shè)計(jì)者出臺(tái)再多的限制文件、發(fā)起再多嚴(yán)格的審計(jì)，都無(wú)法從根本上解決地方債“潛在危機(jī)”，于是就只能把問(wèn)題交換給本文開(kāi)頭所說(shuō)的 “城鎮(zhèn)化需要地方債，地方債蘊(yùn)含潛在危機(jī)”的邏輯悖論之中。可見(jiàn)，地方政府不改變對(duì)制度創(chuàng)新的冷漠態(tài)度，是走不出地方債困境的。