審計署啟動改革開放以來的第二次全國性地方政府的債務審計還只是防控債務風險的第一步。未來勢必推進以“全口徑預算”為突破口的新一輪財政體制改革，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，重新調(diào)整中央與地方的財權、事權分配，通過開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。
繼金融部門“去杠桿化”之后，政府部門“去杠桿化”的進程也開始加速。審計署日前宣布將從下月起組織全國審計機關審計政府性債務。這是去年底銀監(jiān)會下發(fā)《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》之后清查我國債務風險的又一重大舉措。
近一段時期以來，中國政府債務問題一直是海內(nèi)外輿論焦點中的焦點。中國政府的債務規(guī)模到底有多大也有諸多版本在坊間流傳。盡管從財政赤字和債務比率上看，我國還遠未達到國際警戒線標準，但政府債務增速已令財政和債務風險急增。更值得警惕的是，與歐美發(fā)達經(jīng)濟體不同，中國政府債務形成機制與中國式的財政分權體制有著更為密切的內(nèi)在邏輯，可以說，是“不徹底的財政分權+預算軟約束+地方政府惡性競爭+隱性債務擔保”形成了中國式政府債務的風險模式。
政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關系的一項基本制度。回顧改革開放以來我國政府財政體制沿革歷程，其核心問題始終是明確各級政府之間的支出責任和收入劃分。30
多年間，我國地方財政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉變。特別是1994年的分稅制改革，清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例,
影響深遠。自那時以來，我國地方財政收入占比從78%穩(wěn)步下降到了52.1%的水平，而地方財政支出從72%上升到了84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重，使得地方財政收支矛盾變得越來越尖銳起來，預算壓力空前擴大。
縱向財政的失衡，會產(chǎn)生公共池資源和預算的軟約束問題。從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府便不能不盡可能地通過擴張預算外收入和體制外收入來增加可支配財力。特別是在“GDP增長錦標賽”與經(jīng)濟規(guī)模的過度競爭背景下，地方政府八仙過海，各顯神通，紛紛尋找其他財源，于是，“土地財政”成了這些年來各地方財政的普遍模式。
此外，地方政府財政收入中還有一大部分來自于預算外收入。近年來，預算外資金占財政收入的比重在50%至65%之間。預算外資金的主要用途包括兩個方面：一是為了彌補不匹配的支出和收入缺口；二是為地方政府基礎設施籌措資金。鑒于地方政府對預算外資金的支配權很大，“軟預算約束”問題日益嚴重。
2008年國際金融危機暴發(fā)后，為求得經(jīng)濟的持續(xù)增長，以地方政府為主導的新一輪投資擴張形成一股大潮，地方政府通過表外貸款、企業(yè)債券、銀行間債務融資等形式“加大杠桿”，大量社會資金通過信托業(yè)流向地方政府融資平臺。據(jù)中央國債登記結算公司統(tǒng)計，2012年全年銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券（不包括定向工具）累計達6368億元，同比增長148%；占銀行間市場當年發(fā)行總量的比例達11%，較上年同期上升7個百分點。這導致了包括政府、企業(yè)以及金融機構在內(nèi)的所有部門負債率的急速上升，資產(chǎn)負債表隨之明顯惡化。截至去年底，36個地方政府的本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務風險不斷上升。
由于各地方政府對金融部門的干預和控制逐漸增強，金融財政化、財政貨幣化特征顯著，結果是金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在人民幣信貸中，房地產(chǎn)貸款大約占18%，占中長期貸款的比重在三分之一左右；在房地產(chǎn)貸款中，三分之二左右是住房貸款(主要是個人按揭貸款)，地產(chǎn)和房產(chǎn)開發(fā)貸款分別為8%左右和25%左右。
更為嚴重的是，在單純追求經(jīng)濟增長的扭曲政績觀下，不少地方政府在重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的短期行為偏好和扭曲偏向的財政支出結構上越走越遠，為爭奪市場非合作博弈而形成的地方保護主義、市場分割和低水平的重復建設現(xiàn)象也因此愈演愈烈。大量增量資金投向投資驅動型領域，造成了普遍性的結構性過剩，也導致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。
筆者因此認為，審計署啟動改革開放以來的第二次全國性地方政府的債務審計還只是防控債務風險的第一步。短期看，下一步中央政府很可能將允許合格地方政府在市場上公開發(fā)市政債，建立強化地方債務約束和透明化的債務融資體制。而從中期來看，未來中國勢必推進以“全口徑預算”為突破口的新一輪財政體制改革。所謂“全口徑預算”，是指不僅將政府預算內(nèi)資金和預算外資金的全部收支都納入預算管理中，而且包括政府性債務和或有負債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預算。在“全口徑預算”下，才可能在政府一般預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算及社會保障預算之間形成統(tǒng)一和均衡，由此建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項資金變?yōu)轭A算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。
而從長期性和根本性制度設計而言，則還將繼續(xù)推動財政分權的改革，重新調(diào)整中央與地方的財權、事權分配，逐漸轉換以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，通過開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。完成了這一步，才可能真正解決在中國式的財政分權體制(
縱向競爭) 和地方競爭體制( 橫向競爭)
雙重背景所導致的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次矛盾，才可能從制度根源上化解地方的債務風險。