新型城鎮(zhèn)化勢必會帶來新一輪的土地開發(fā)熱潮，但這絕不是“土地財政”的救命稻草。相反，若妥善利用，這一次城鎮(zhèn)化的改革窗口或?qū)⒊蔀橄魅酢巴恋刎斦钡牧己闷鯔C。
土地出讓收入在地方財政收入中所占比重居高不下，人們很自然地將這種所謂的“土地財政”看成是分稅制的直接后果，在地方財政收入不能滿足地方建設(shè)需要時，地方政府通過多賣土地抬高地價來增加財政收入。并認為土地出讓收入規(guī)模大小與財稅體制和地方財力有關(guān)，要徹底解決土地出讓收入規(guī)模過大問題最終還是要通過調(diào)整財稅體制來實現(xiàn)。
實際上，當我們近切地追究這一扭曲行為的基本特點時，會發(fā)現(xiàn)它絕非孤立的財政現(xiàn)象，土地出讓收入規(guī)模與中央財力集中程度和地方財力狀況不存在必然聯(lián)系。這可以由以下兩個事實反映出來。其一，土地出讓收入規(guī)模與中央財力集中程度不存在聯(lián)動關(guān)系。按照“土地財政”的邏輯，土地出讓收益擴大是中央財力集中過多和地方財力下降的后果。但對照數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2008-2011年，土地出讓收入規(guī)模年均增長50.4%，但中央財政收入占全國財政收入的比重不增反降，從53.3%降至49.4%，相應(yīng)提高了地方財政收入所占比重。其二，土地出讓收入規(guī)模與地方財力狀況也不存在此消彼長的關(guān)系。既然土地出讓收入是由地方財政收入不足導(dǎo)致，財政收入較少的地區(qū)，土地出讓收入應(yīng)當較多，而財力狀況較好的地區(qū)，土地出讓收入應(yīng)當較少。而事實是，財力狀況較好的東部9個省份土地出讓收入約占全國的2/3，財力狀況較差的中西部22個省份土地出讓收入才占全國的1/3。可見，導(dǎo)致問題的關(guān)鍵因素在財政之外。
另外，各地區(qū)年度建設(shè)用地出讓規(guī)模是在國家土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的嚴格限制之下的，地方?jīng)]有增加指標的決定權(quán)。并且從2007年開始，土地出讓收入全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，不能用于平衡公共財政預(yù)算。通過多賣土地增加財政收入的“土地財政”觀點是站不住腳的。
“土地財政”成因在于土地供應(yīng)管理機制
與國外土地私有化程度較高不同，在我國現(xiàn)行土地管理制度下，土地實行公有制，農(nóng)村是集體所有制，城市則是國家所有，農(nóng)地征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須首先由政府進行征收，再由用地單位和個人依法申請。土地供應(yīng)采取劃撥和出讓兩種方式，除軍事、保障性住房和特殊用地以劃撥方式供應(yīng)外，其他用地都以“招拍掛”和協(xié)議等方式出讓，土地出讓價格由市場決定。近年來，全國土地供應(yīng)總量中，劃撥約占40%，出讓約占60%，其中“招拍掛”供地約占出讓供地總量的80-90%，剩余10-20%為協(xié)議供地。在供地過程中，用地方向政府繳納征地和拆遷補償費用，或者是土地成交價款，形成土地出讓收入。可見，土地出讓收入根本上源于國家土地用途管制以及城市發(fā)展帶來的特定位置土地的增值，只要經(jīng)濟社會發(fā)展需要使用土地，土地出讓收入就必然存在。
土地出讓收入規(guī)模由市場狀況決定
近幾年土地出讓收入規(guī)模較大，來源于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展對市場供需狀況的深刻影響。其一，土地供應(yīng)規(guī)模大幅度增加。我國城鎮(zhèn)化率從2008年的47%提升至2011年的51.3%，工業(yè)增加值年均增長13.4%，導(dǎo)致用地需求量迅速增加，向社會供應(yīng)建設(shè)用地總量從22.13萬公頃增至58.77萬公頃，年均增長38.5%，由此導(dǎo)致土地出讓收入的增加。其二，地價水平上升。房價、地價、土地出讓收入三個要素形成了循環(huán)聯(lián)動機制。受房價上漲、土地供需矛盾等因素影響，地價上升態(tài)勢明顯。2008-2011年，全國綜合地價年均上漲7.2%，導(dǎo)致了土地出讓收入的上漲，而土地出讓收入的上漲又會推動新一輪的房價上漲。當然，我們不能忽略的關(guān)鍵一點是，土地出讓收入管理范圍有所擴大。從2007年起，原來在預(yù)算外核算的成本補償費用也納入土地出讓收入，這部分費用用于支付給被征地農(nóng)民、被拆遷居民，以及開發(fā)企業(yè)的征地拆遷補償費等成本性費用，占到總收入的70%，雖反映在賬面上但地方政府不能隨便動用。
依靠房產(chǎn)稅無法解決“土地財政”問題
2011年1月，對個人保有住房征稅的房產(chǎn)稅開始在上海和重慶先試先行，隨著5月18日《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》的發(fā)布，房產(chǎn)稅擴大試點范圍已成定局。寄希望于以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅取代“土地財政”的呼聲日益高漲。但這一想法顯然存在諸多疑點。首先，房產(chǎn)稅與土地出讓金沒有直接聯(lián)系。前者的對象是業(yè)主房屋價值，后者取決于市場對建設(shè)用用地的需求。兩者唯一的聯(lián)系只是房產(chǎn)稅增加的成本可能會影響到老百姓對房屋的需求量，從而減少對土地的需求，降低土地出讓收入。實際上，在目前房地產(chǎn)市場供需嚴重不匹配，房屋需求剛性特點鮮明的情況下，這種影響的范圍可能極為有限，況且，房產(chǎn)稅對首套房免征，又大大減小了這種影響的范圍。其次，即便如支持者所言，地方政府能夠因為房產(chǎn)稅收入的增加而減少對土地出讓金的需求，單靠房產(chǎn)稅也難以彌補“土地財政”的缺口。去年全國土地出讓收益近3萬億元，若按目前試點的征稅標準，全國全面推開房產(chǎn)稅的情況下其規(guī)模大約只有5000億元(中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù))，在我國目前人均GDP6000美元的經(jīng)濟發(fā)展水平下，大幅擴大征稅范圍或提高征稅標準都還不現(xiàn)實。
| |
新型城鎮(zhèn)化是改革土地管理制度的難得機遇 |
新型城鎮(zhèn)化最鮮明的特點在于告別無序開發(fā)，妥善處理好保護耕地、節(jié)約用地和維護農(nóng)民權(quán)益三大問題。也就是既要嚴格遵守耕地保護政策、保障糧食安全，又要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房和城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)用地緊張問題，每一點都對現(xiàn)有的土地管理制度提出了新的要求，能夠從根本上動搖“土地財政”所賴以存在的基礎(chǔ)。
建立靈活規(guī)范的征地制度
其一，限制地方政府的征地范圍和權(quán)限。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，將政府征用集體土地的權(quán)限控制在公益性范圍內(nèi)。對于經(jīng)營性建設(shè)用地，省略中間步驟，讓集體建設(shè)用地直接入市，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。其二，建立多層次、動態(tài)調(diào)整的征地補償方法。堅持“同地同權(quán)”的征地補償機制，除了被征收土地原用途年產(chǎn)值因素之外，還要充分考慮土地區(qū)位、供求關(guān)系，以及被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障等因素。賦予補償標準隨經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高而動態(tài)調(diào)整的機制，在一定的限制條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)土地以股本、分紅等方式參與土地開發(fā)項目，分享土地增值收益。
提高土地利用效率
繼續(xù)發(fā)揮土地使用總體規(guī)劃和年度計劃的作用，嚴格控制土地開發(fā)使用。在用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)，以及用地的時序安排上保持政策的一致性，保持階段性規(guī)劃與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，并適當增加城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展較快地區(qū)的用地指標，在盡可能不占用優(yōu)質(zhì)耕地的同時，實現(xiàn)土地使用集約效應(yīng)的提高。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，推進“集并村灣”、增加耕地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)指標相掛鉤，推進農(nóng)村土地綜合整治，提高土地承載能力和利用效率，防止土地資源浪費。與以上一系列政策相配套，要改革和整合房地產(chǎn)稅費制度，加大耕地占用及土地保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度，實現(xiàn)對土地的節(jié)約集約使用。
合理規(guī)劃地的同時更要合理“規(guī)劃”人
2012年全國城鎮(zhèn)化率與戶籍城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距(分別為52.57%和35.29%)凸顯了人口城鎮(zhèn)化的迫切要求。要實現(xiàn)土地和人的精細化同步發(fā)展，首要的一點是保護農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)民轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民的過渡期內(nèi)，要支持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)享有收益權(quán)。這不僅能夠避免城鎮(zhèn)化給農(nóng)民帶來過大的沖擊，保證城鎮(zhèn)化平穩(wěn)進行，還能夠促進農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。在過渡期后，由農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利，只享受市民的相關(guān)權(quán)益，防止產(chǎn)生新的不公。