新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，這一點應(yīng)該沒有異議。因為中國城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒戎丶s為33%，中國大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有獲得城鎮(zhèn)居民的戶籍以及對應(yīng)的福利，且農(nóng)村人口也應(yīng)該逐步獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)及福利。國家發(fā)改委上半年將出臺的“城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”究竟有哪些新的對策還不得而知，但現(xiàn)有的三農(nóng)政策與城鎮(zhèn)化政策似乎都不能有效解決“人的城鎮(zhèn)化”問題。而且，如果繼續(xù)沿襲過去的城鎮(zhèn)化思路，“人的城鎮(zhèn)化”過程或?qū)⒛限@北轍。
戶籍制度改革是“人的城鎮(zhèn)化”的一項重要內(nèi)容，因為中國不同地區(qū)的戶口決定了可以獲得的公共服務(wù)多寡。比如，一個北京戶口包含了80多項福利，包括買房、教育、就業(yè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老及金融服務(wù)等，高考的錄取率也可以大幅提高，北京戶口的“黑市”價被估算為50多萬元。但如果是偏遠的小鎮(zhèn)，則戶口就不值什么錢，因為該地為戶籍人口提供的公共服務(wù)和福利非常少。
大城市是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都向往的地方，不僅因為那里的就業(yè)機會多，薪酬水平高，而且文化、娛樂等服務(wù)設(shè)施也較為健全。但在目前的財稅體制下，一線大城市開放戶籍幾乎不可能，因為這將帶來巨額的財政支出，地方政府將無法承受。按照中國現(xiàn)行的財政體制，地方政府的事權(quán)范圍，或者轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算，都是以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)的。故城鎮(zhèn)化過程中城市新增的流動人口，會給當?shù)卣畮碡斦С龅膲毫Γ缌x務(wù)教育費用增加等，卻不能獲得中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。
假如這一財政體制不改革，那么，可以想象：今后沒有多少人愿意去的城鎮(zhèn)，戶籍開放；而大家都愿意去、人口規(guī)模不斷增大的地方，反而戶籍不開放。假如是這樣一種結(jié)果，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就不能算是根本的解決。這就需要對縱向的、橫向的財政關(guān)系進行調(diào)整，因為現(xiàn)有的財政分配體制，幾乎沒有考慮龐大的人口流動問題，這在中國財政體制框架中是一個盲區(qū)。
以廣東為例，廣東人均預(yù)算支出在全國的排名不斷下降，2006年廣東(不含計劃單列市深圳)人均可支配財政支出在全國排第11位，到2011年卻降到第20位。這實際上就是轉(zhuǎn)移支付的不合理問題，比如，廣東每年需要為340多萬外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育支付近200億元的財政支出，但中央給廣東的轉(zhuǎn)移支付卻非常少。有一些偏遠的省份，人口在不斷減少，但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模卻逐年增加。
因此，現(xiàn)有的財政體制應(yīng)該與人口流動乃至未來人口的格局變化相適應(yīng)，及時調(diào)整、不斷改革。比如，2012年中央給地方的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還達到4.54萬億元，與當年地方本級財政收入6.11萬億元相比，規(guī)模非常巨大。但如此巨大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，就應(yīng)該考慮把流動人口所帶來的財政費用涵蓋進去。統(tǒng)計數(shù)據(jù)揭示，獲得財政轉(zhuǎn)移支付額占當?shù)刎斦杖氡戎卦礁叩牡胤剑块T的官員數(shù)量就越多，吃財政飯的人數(shù)就越多。故縱向財政轉(zhuǎn)移支付對人的城鎮(zhèn)化究竟起了多大作用，值得質(zhì)疑。
為此，建議中央在實行財政轉(zhuǎn)移支付時，應(yīng)增加考慮當?shù)亓鲃尤丝谇闆r、當?shù)刎斦该鞫群彤數(shù)氐耐顿Y產(chǎn)出比等。此外，也應(yīng)該考慮地區(qū)間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付。