2013年4月27—28日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院、德國國際合作機(jī)構(gòu)合作舉辦的
“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在海口召開。專家認(rèn)為，隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，未來5—10年，中國的新型城鎮(zhèn)化面臨重大機(jī)遇、擁有巨大潛力，并將在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。
初步估算，到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程將帶來百萬億級(jí)別的內(nèi)需規(guī)模，可以保持未來10年中國7％—8％的經(jīng)濟(jì)增長。
1．人口城鎮(zhèn)化有倍增的巨大空間。中國（海南）改革發(fā)展研究院院院長遲福林認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢，就在于雖然開始進(jìn)入工業(yè)化中后期，但是城鎮(zhèn)化率仍有很大的提升空間，尤其是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。如果能打破政策與體制掣肘，到2030年，中國人口城鎮(zhèn)化率有望提高到65％—70％的峰值，實(shí)現(xiàn)倍增。
中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，中國目前的狀態(tài)類似日本1973年、韓國1998年以后，開始步入中速增長階段。但日本、韓國當(dāng)年的城鎮(zhèn)化率大概是75％左右，中國目前只有52％，而且還有超過10％是農(nóng)村的流動(dòng)人口，中國城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間。
2．人口城鎮(zhèn)化是中國未來10年轉(zhuǎn)型發(fā)展的最大潛力。曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，由于中國的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)未完成，現(xiàn)階段中國的經(jīng)濟(jì)不應(yīng)該發(fā)生減速，或者說減速的速度不應(yīng)該這么大。在新的階段，一定要通過改革形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的體制機(jī)制，釋放城鎮(zhèn)化的潛力。
遲福林認(rèn)為，人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費(fèi)潛力并引致相關(guān)的投資需求，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力。初步估算，到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程將帶來百萬億級(jí)別的內(nèi)需規(guī)模，可以保持未來10年中國7％—8％的經(jīng)濟(jì)增長。
中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長陳淮認(rèn)為，讓中國經(jīng)濟(jì)體擁有最強(qiáng)大的國際競爭力，讓13億中國人都過上現(xiàn)代化的生活，根本解決困擾中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不平衡問題，唯一辦法是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，它是解決諸多矛盾的一把鑰匙。
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推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型 |
規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼，應(yīng)把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。
1．規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼。遲福林認(rèn)為，以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出。例如：以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟(jì)總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段。進(jìn)入發(fā)展型新階段，規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾問題日益凸顯：第一，城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生深刻變化，低成本擴(kuò)張模式難以為繼；第二，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生深刻變化，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼；第三，城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔(dān)當(dāng)。
曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，目前中國城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低，流動(dòng)人口尚未實(shí)現(xiàn)市民化。由此，制約了服務(wù)業(yè)和居民消費(fèi)擴(kuò)大，也抑制了人力資源投資和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
2．把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。陳淮認(rèn)為，人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度、質(zhì)量決定著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。遲福林認(rèn)為，一是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境；二是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，新農(nóng)村建設(shè)不能脫離城鎮(zhèn)化進(jìn)程；三是以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)中等收入群體的持續(xù)增加。
國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為，城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)“以人為本”，核心是人的城鎮(zhèn)化，而非“造城計(jì)劃”、“以房為本”，這需要通過完善相關(guān)的體制改革才能實(shí)現(xiàn)。
中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英認(rèn)為，高度的城鎮(zhèn)化是農(nóng)村進(jìn)步的必要條件，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收的必要條件，也是社會(huì)穩(wěn)定、政治民主的重要基礎(chǔ)。因此，以高度城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化十分必要。
中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村就地現(xiàn)代化，是中國持續(xù)發(fā)展強(qiáng)勁動(dòng)力的兩級(jí)，這兩者不可偏廢。
3．人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革要有路線圖、時(shí)間表。遲福林提出，考慮到10年后中國的發(fā)展前景，人口城鎮(zhèn)化率的合理區(qū)間應(yīng)不低于50％。未來10年中國人口城鎮(zhèn)化率的年均增長率應(yīng)為1．5個(gè)百分點(diǎn)左右，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。
四川大學(xué)教授鄧玲認(rèn)為，城鎮(zhèn)化推進(jìn)方案的設(shè)計(jì)不能是一個(gè)模式，一定要高度重視多元化和差異化，通過改革試驗(yàn)找出一些能夠適應(yīng)國情的城鎮(zhèn)化道路。
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人口城鎮(zhèn)化的“重頭戲”是農(nóng)民工市民化 |
實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)，其關(guān)鍵在于政治決心，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過程。
1．實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。遲福林認(rèn)為，農(nóng)民工市民化牽動(dòng)影響全局，一方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，農(nóng)民工長期融不進(jìn)城市社會(huì)，長期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)利益關(guān)系的失衡，面對(duì)社會(huì)矛盾凸顯，解決農(nóng)民工市民化的時(shí)間空間約束明顯增強(qiáng)，決定了不能再拖到20年左右解決農(nóng)民工問題。
2．農(nóng)民工市民化不是不可承受之重，關(guān)鍵在于政治決心。國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬測算，以2011年的不變價(jià)格計(jì)算，將1．6億農(nóng)民工市民化，所需成本大概是1．8萬億。這個(gè)成本不是不可承受之重。農(nóng)民工市民化成本，與其說是總量問題，不如說是結(jié)構(gòu)問題，核心是要設(shè)計(jì)方案，明確中央政府和地方政府的責(zé)任分工。
中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為，就算我們不推進(jìn)農(nóng)民工市民化，很多成本實(shí)際已經(jīng)在支出。例如，如果許多農(nóng)民工子弟學(xué)校不關(guān)閉的話，就可以解決更多農(nóng)民工子女的教育問題。
陳淮認(rèn)為，我們要積極穩(wěn)妥地打破一些利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)民工市民化改革的阻礙，把城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革經(jīng)濟(jì)體制密切聯(lián)系起來。
遲福林認(rèn)為，綜合多方面的情況看，到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，關(guān)鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)民工市民化的國家規(guī)劃，用2—3年時(shí)間，初步實(shí)現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用3—5年時(shí)間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，基本解決存量農(nóng)民工的市民化；用8年時(shí)間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化。
3．農(nóng)民工市民化的過程，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過程。國家財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希認(rèn)為，人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民變市民，包括社會(huì)身份、職業(yè)、居住、子女教育、社會(huì)保障、社會(huì)參與與社會(huì)融合。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平認(rèn)為，什么時(shí)候?qū)崿F(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化，北京等大城市的房價(jià)基本就穩(wěn)定了。
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推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是改革創(chuàng)新 |
解決城市化中“人”的問題，當(dāng)務(wù)之急是需要改革城鎮(zhèn)戶籍制度，使長期在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工能夠名正言順地取得城鎮(zhèn)居民的身份。
1．創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。遲福林認(rèn)為，對(duì)戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標(biāo)，并且有時(shí)間表，5—8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。
王小魯認(rèn)為，解決城市化中“人”的問題，當(dāng)務(wù)之急是需要改革城鎮(zhèn)戶籍制度，使長期在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工能夠名正言順地取得城鎮(zhèn)居民的身份。
2．實(shí)現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。王小魯認(rèn)為，應(yīng)該在對(duì)農(nóng)戶的土地長期使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，開放土地市場，在有條件的地方建設(shè)規(guī)范的土地交易市場，政府可以統(tǒng)籌設(shè)計(jì)征收土地增值稅。同時(shí)各級(jí)政府有責(zé)任監(jiān)督土地交易，特別要保證土地交易在失地農(nóng)民的合理補(bǔ)償和社會(huì)保險(xiǎn)有充分保障的前提下進(jìn)行。
黨國英認(rèn)為，深化土地制度改革對(duì)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量至關(guān)重要。第一，明晰土地產(chǎn)權(quán)，根據(jù)土地的公共性程度的差異，建立混合的或多元的土地所有制；第二，要更新土地規(guī)劃理念，在各級(jí)政府之間合理劃分規(guī)劃管理權(quán)限；第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，改革國家征地辦法；第四，要鼓勵(lì)一部分城市建設(shè)低密度住宅，滿足中產(chǎn)階層改善居住品質(zhì)的需要；第五，深化農(nóng)業(yè)用地管理制度改革。
3．推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。遲福林認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺(tái)全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接、融合。
王小魯建議，用幾年時(shí)間，把在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本社會(huì)保障范圍，真正做到基本社會(huì)保障全覆蓋。
4．建立多元投融資體制。曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，財(cái)稅體制改革的啟動(dòng)不僅僅關(guān)系經(jīng)濟(jì)體制改革，還是社會(huì)體制改革和政治體制改革的啟動(dòng)。從這個(gè)意義上來講，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢，適時(shí)提出財(cái)稅體制改革，是下一步改革的關(guān)鍵。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，在公共財(cái)政支持人口城鎮(zhèn)化方面，需要以一元化的公共財(cái)政作為支持后盾，形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化公共財(cái)政結(jié)構(gòu)；同時(shí)要積極引入公私合作伙伴關(guān)系，建立有效的籌資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。
中國銀河金融控股有限責(zé)任公司董事長陳有安認(rèn)為，面臨著農(nóng)民自有資金、城鎮(zhèn)化自有資金不足，依賴于外部有限的情況下，多層次資本市場的建設(shè)就是一個(gè)非常重要的課題。
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人口城鎮(zhèn)化重在轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念 |
應(yīng)樹立包容性的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，處理好政府與市場的關(guān)系。
1．樹立包容性的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。唐鈞認(rèn)為，沒有包容就沒有真正的城鎮(zhèn)化。包容首先是容納，從容納要走向接納，最后消除社會(huì)排斥。其中最重要的是社會(huì)福利的普惠性。
中改院學(xué)術(shù)委員常修澤認(rèn)為，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革，要確立包容性的改革方略，解決“排異反應(yīng)”的問題。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，公共治理與制度創(chuàng)新是實(shí)施以人為本，公平共享城鎮(zhèn)化理念的關(guān)鍵：一是明確城鎮(zhèn)居民主體是中國城鎮(zhèn)化治理的基礎(chǔ)；二是提供全體城鎮(zhèn)居民共享的基本公共服務(wù)是城鎮(zhèn)化治理的重要任務(wù)；三是建立可持續(xù)的公共財(cái)政體制是健康合理城鎮(zhèn)化的基本保障。
2．尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，處理好政府與市場的關(guān)系。曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是自然的過程，并不是政府人為推進(jìn)的，不是政策強(qiáng)行干預(yù)的結(jié)果。政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)更多的是提供農(nóng)民工市民化所需要的公共服務(wù)，采用PPP等模式引導(dǎo)更多的社會(huì)資金進(jìn)入。
王小魯認(rèn)為，要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，合理布局，必須規(guī)范政府職能，約束政府行為，對(duì)官員的政績考核不能只看GDP，不看公共服務(wù)。政府的第一位的職責(zé)是提供公共服務(wù)，而不是干預(yù)和取代市場，去完成那些本應(yīng)市場完成的任務(wù)。
3．著力改革行政體制。遲福林認(rèn)為，過去十幾年中國城鎮(zhèn)化制度安排的突出特點(diǎn)是“行政化”、“行政主導(dǎo)”，由此形成某些城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政體制掣肘。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要突破“行政化”的束縛，形成經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化的基本格局。
中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長汪玉凱提出，城鎮(zhèn)化的公共治理最重要的是賦予市一級(jí)更大的自主權(quán)。建立智慧城市是完善城市公共治理的一個(gè)發(fā)展方向。