城鎮化是當下中國最熱門的話題。李克強總理曾經多次強調，中國作為大國要立足內需，城鎮化就是最大的內需之所在，要把這個潛力發揮出來，還要靠改革。而改革土地征用與財稅制度、改革戶籍制度與農民工市民化、化解城市融資與債務風險無疑是城鎮化改革中的重中之重。
　　日前，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心聯合世界經濟論壇等機構共同舉辦了2013中國城鎮化高層國際論壇。國家發改委副主任徐憲平、國土資源部副部長胡存智、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵、中國人民大學校長陳雨露、國家發改委財政金融司司長田錦塵就解決上述問題發表了自己的觀點。

	徐憲平（國家發改委副主任）
	加快消除制約城鎮化健康發展的體制機制障礙

　　城鎮化是中國現代化的必由之路。中國城鎮化率達到52.57%，但戶籍城鎮化率只有35.29%，按照世界城鎮化發展規律，仍處于快速發展區間。改革開放以來，中國城鎮化在取得了顯著成效的同時，也累積了一些矛盾和問題。當前和今后一段時期，是中國轉方式、調結構的關鍵時期，中國城鎮化將進入以提高質量為主的轉型發展新階段，由數量擴張向質量提升的轉型發展勢在必行。
　　中國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發，遵循城鎮化發展規律，積極穩妥地走中國特色新型城鎮化道路。要按照工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展的新要求，緊緊圍繞城鎮化轉型發展，以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以完善體制機制為保障，全面提高城鎮化質量。
　　按照上述的思路和原則，我們認為未來中國城鎮化發展的主要的戰略任務是：
　　第一，要有序推進農業專業人口市民化，要逐步解決現有2億多和每年新增1000多萬農民工的半市民化的問題。通過統籌推進，戶籍制度改革和基本公共服務均等化按照因地制宜，分類推進的原則，逐步把符合條件的農民工轉為居民，全民放開小城鎮的落戶限制，有序放開中小城鎮的限制。
　　第二，要優化城鎮化的布局和形態，合理的規劃未來城鎮人口空間布局，促進各類城市功能互補、協調發展。
　　第三，提升城市可持續發展能力，有效的預防城市病。要增強城市經濟基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力，優化城市空間結構。
　　第四，要促進城鄉發展一體化，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。要堅持工業反哺農業，城市支持農村，多予少取放活的方針，逐步推進城鎮規劃、基礎設施、公共服務的一體化，完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素，自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。
　　第五，創新體制機制，理清政府和市場在推進城鎮化過程中的作用，加快消除制約城鎮化健康發展的體制機制障礙，充分釋放城鎮化的潛力，為中國經濟社會發展給予持久的動力。要加強制度的頂層設計，統籌謀劃和大力推進戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、行政區劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，探索實行城鎮建設用地增加規模，與農業專業人口落戶數量相掛鉤的政策。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制為實現城鎮基本公共服務、常住人口全覆蓋和城市基礎設施建設提供資金保障。

	胡存智（國土資源部副部長）
	城鎮化轉型土地制度須做五方面改革

　　十八大對新型城鎮化提出了新要求，這里就涉及到土地資源的配置問題。當前城鎮化轉型發展過程中存在一定的土地問題，歸納起來主要有五方面。
　　第一，城鎮布局和用地結構不合理，經濟效率低。從現在的布局來看，部分地區的開發力度比較高，生產、生活用地的失衡嚴重影響到人們的生活質量。另外，城鎮工業用地比例偏高，工業用地比例達到了26%，有的城市甚至超過50%。而且，這個趨勢還在延續。
　　第二，建設用地的利用比較粗放，承載人口和產業的能力有待提高。在十年里，大量的農村人口轉移進城，根據測算，目前農村居民點中的空閑和閑置用地達到10%到15%，相當于現在城鎮用地的1/4到1/3。
　　第三，市縣政府過多地依賴土地籌資實現城鎮化建設，存在一系列風險。從目前來看，這種機制使城市建設資金主要集中在土地的收益上。通過土地進行金融活動，也使得大量的金融資產投放到城市土地的開發和建設上，這樣會帶來一定的社會金融風險。一旦出現房地產的下滑，或者經濟不景氣就會帶來比較大的金融風險。
　　第四，目前在城鎮化發展進程中，建設占用導致耕地，特別是城市邊緣一些比較優質的耕地減少。
　　第五，現行農村土地管理制度制約城鄉要素流動。目前的集體土地不能流轉，集體土地產權設置不夠清晰。農村土地使用相關權益有待進一步改革。
　　在城鎮化轉型發展過程中，對土地制度進行適度改革，主要也從五方面考慮。
　　第一，堅持用途管制制度，優化國土空間格局，增強城鎮化健康發展的空間保障能力。主要通過加強規劃、建立規劃的評估調整制度，完善土地用途專用制度。
　　第二，完善節約集約用地，促進城鎮化的轉型。僅靠新增建設用地無法可持續推動城鎮化發展，因此，要通過集約節約用地，盤活現有用地來推動城鎮化發展。
　　第三，提前謀劃可持續的制度供給，逐步疏解城鎮化發展對土地財政的依賴。目前通過土地出讓籌集土地發展的資金，運行還是很暢順的。但是，隨著城鎮化進程的發展，土地的收益空間被成本上升所抵消，因此要進一步考慮制度的可持續發展。
　　第四，重視城鎮化過程中的人地矛盾，協調好土地利益的關系，這里面涉及三方面改革。首先，改革土地征收制度，包括縮小征地范圍，嚴格征地程序等；其次，改革完善集體建設用地的使用制度，實施有償使用，特別是經營型用地；最后，深化集體土地產權制度的改革，進一步推進所有權的實現方式和使用權的有償流轉。
　　第五，必須堅持保護耕地的紅線，鞏固城鎮化發展的現代農業的基礎。糧食安全問題是城市化健康發展的重要前提，堅守18億畝耕地紅線是確保糧食安全和生態的基礎，堅決不能動搖。

	李鐵（國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任）
	大城市戶籍改革可率先考慮長期定居外來人口

　　2012年，我國的城鎮化率達52.6%，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率僅35.3%，之間存在著17.3個百分點的差距。這說明2.5億農民工和約7500萬城鎮間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個百分點的增長速度，到2020年，我國城鎮化率將達到60%，意味著我國的城鎮人口將會達到8億人左右。進城的農民工將會在現有基礎上再增加1億人。如果不及時解決他們的公共服務和進城落戶定居問題，我國城鎮化的質量將不會得到根本改善，反而還會加劇未來可能出現的各類社會矛盾。
　　當前城鎮化的工作重點是如何實現人的城鎮化，堅定不移地進行戶籍管理制度改革和逐步完善農業轉移人口市民化進程。
　　戶籍管理制度改革難點在于，原有的城鄉二元的戶籍管理體制已經演化成為區域公共服務體系對外封閉的新二元結構。在特大城市，因為土地升值的預期，集體經濟的福利和農村的各項優惠政策并不亞于城里人，當地農業人口轉向非農業人口興趣已經不十分強烈。矛盾的焦點在于外來人口。例如在上海，外來人口已占常住人口的40%左右，如果給所有的外來人口落戶，那會對上海的財政產生巨大的支出壓力，也會導致城鎮人口的公共服務水平降低。
　　其實，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已經在大城市長期定居、穩定就業、舉家遷徙的外來人口。他們在外來人口總量中占比并不高，事實上已是城市的市民，只是缺少了一個戶口本，缺少了子女在這里享受義務教育和參加高考的權利。解決他們的落戶和公共服務，不會帶來太多財政上的負擔，反而會把他們的長期消費傾向轉向居住地，帶動城市的消費并促進服務業的發展。在操作環節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可考慮把在主城區的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。
　　實現農業轉移人口市民化，是個長期過程。可以通過實行居住證制度，通過就業年限，逐步解決公共服務均等化問題。同時要大幅度提高社保繳納率，促進企業和農民工以及外來人口各自承擔繳納社保的責任。提高社保繳納水平還有很大空間。

	陳雨露（中國人民大學校長）
	中短期不會出現金融系統性風險和債務風險

　　去年美國經濟增長只有1%多，中國增長7.8%，核心原因無非是中國是一個低城鎮化的國家。在這個過程中，城鎮化需要大量的資金投入，但是現在恰恰就卡在這個地方。一方面每年最低需要至少2萬億元的投資，另外，又擔心爆發主權債務危機和系統性金融風險。
　　新型城鎮化的含義之一，就是既籌到錢又不爆發金融危機。換一種說法，就是要探索中國特色的城鎮化道路，這條道路就是把中國特色的國情、市場經濟的創新思維和效率精神，以及社會主義的集體主義精神三個關鍵詞有機融合在一起。所以，新型城鎮化道路一定首先是必須有利于整個發展效率的提高。第二必須要解決人口資源環境問題。第三必須要在城市里面形成一個具有集體主義精神、好的社會主義風尚。走中國特色的融資體系，不但要化解債務風險，還要融到新的錢。
　　目前中國的或有債務變成真實債務的可能性和比例有多大？我覺得，中短期之內，不會出現金融系統性風險和債務風險，因為我們手上還有資本，政府手中還有相對較高的、16萬到20萬億的經營性凈資產。還有平均7.8%的儲蓄率，享有相對比較寬的退休政策，以及財政結構調整的空間。當然還有并不太高的真實的城鎮化比例。但是從長期來看，如果沒有一個巨大的新的紅利的話就很難保證沒有風險。長期巨大的風險一個是人口老齡化，很有可能會成為最后一根大稻草，另外國有企業越來越高的杠桿比例也會帶來不確定性。所以，必須要有一個新的、大的紅利覆蓋才行。
　　融資包括政策性金融加商業性金融，加多層次的資本市場，再加貸款和股份融資相結合的項目融資四個途徑。這些途徑從過去到現在都在用，為什么積累了這么大的潛在風險？一個很重要的問題就是，土地財政不可長期為繼。必須有一個新的東西，能夠使貸款有一個好的抵押品和質押品的基礎，最好是在政府和市場的抵押品都有。此外2021年之前必須解決的一個新的巨大的紅利，這個紅利究竟是什么？可能歸根到底還是創新紅利，這種創新不簡單是管理創新的紅利和產業創新的紅利，根本上還是技術創新的一個巨大紅利。

	田錦塵（國家發改委財政金融司司長）
	大力發展直接融資解決城鎮化資金問題

　　李鐵主任講到，在重慶解決一個農民工進城需要10萬元，有的地方可能更多。我們就按照每人10萬元來算，假如未來還有3億農民進城，就有30萬億的需求，這個需求只是一個潛在的需求，要讓它變成現實，關鍵要解決錢從哪里來的問題。
　　現在解決城市化融資問題，有兩大渠道，一個渠道是現在占份額最大的、間接的融資渠道，包括銀行信貸、開發性金融等等。但是，可能未來更需要發展的、潛力最大的是直接融資渠道，包括債券市場，股票市場，其他一些相關的金融市場在未來的城市化發展中也需要加快發展。這樣就能夠通過金融的自主創新、產品的創新，來滿足未來城市化發展對資金的巨大需求。所以，我的觀點比較鮮明，未來要解決好城鎮化的融資問題，就一定要在穩定現有融資渠道的基礎上，大力發展直接融資。
　　有人提出，地方不能發債的規定對未來城市化建設的健康發展，包括建立正確健康的融資渠道形成了很大的制約。實際上，我國政府正在著手探索解決這個問題。今年，中央政府預算赤字安排1.2萬億元，其中3500億是中央代地方發債，還確定了上海、浙江、廣東和深圳四個地方作為自行發債的試點，當然有規定，除非通過特殊的批準才可以發，這說明從國家的角度已經意識到未來城鎮化發展給地方更多發債的權利確實對未來城鎮化的發展是非常有意義的。
　　從國際經驗來看，城市化的融資，市政債是一個非常有效的渠道，特別是對支持基礎設施的建設發揮了重大作用，包括美國這樣的國家也是這樣做的。國外在私營債方面有兩類，一類是一般責任債，相當于各地自主，財政擔保的債務。還有一類項目收益債，這類債實際上主要依靠未來投資的項目收益進行償還。實際上，我國的城投債某種意義就是項目收益債。這幾年國家發改委在支持城鎮化融資方面也做了一些工作，特別是在項目收益債方面進行了一定的探索。這幾年城投債方面發行的規模和效率有很大的提高。
　　城投債在支持基礎設施建設，產業調整方面發揮了非常好的積極作用。現在各方面都有制度，只是制度還不完善，需要改變和變革，需要適應未來城鎮化健康發展的要求。從國家發改委角度來講，我們也對未來發債的工作進行一些探索。比如說，我們考慮，未來城鎮化發展的資金需求量非常大，發債也是一種直接融資的比較好的形式，這種債周期又比較長，與城市化建設當中的基礎設施和建筑設施基本吻合，它特別適合城市來發，所以我想除了在規模上穩步提高外，另外還要考慮創新債券品種，根據不同區域，不同城市，根據產業特點創新一些品種，來支持城市的發展。當然，還要加強風險防范，確保不出現系統性的債券風險，使融資繼續持續健康發展下去。