財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉日前表示，正在部署有關(guān)地方債的調(diào)研，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，分門別類采取政策，并強(qiáng)調(diào)要制止地方政府債務(wù)擴(kuò)張趨勢(shì)。惠譽(yù)國(guó)際評(píng)級(jí)日前警告稱，今年可能下調(diào)中國(guó)本幣債務(wù)評(píng)級(jí)，具體要看地方政府債務(wù)的進(jìn)展。
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債務(wù)擴(kuò)張帶來多方面風(fēng)險(xiǎn) |
從地方政府債務(wù)規(guī)模的國(guó)際對(duì)比來看，筆者認(rèn)為，我國(guó)目前地方政府債務(wù)尚處于可控范圍內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年地方政府債務(wù)余額與中央政府債務(wù)余額為23.05萬億元，占GDP的44.38%。根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，2012年日本政府債務(wù)余額占GDP的比重高達(dá)244.07%，美國(guó)的比重為105.35%，債務(wù)狀況相對(duì)較好的德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)的相關(guān)比重均超過70%。根據(jù)國(guó)際通行的準(zhǔn)則，政府債務(wù)余額占GDP的比重應(yīng)該控制在100%以內(nèi)。我國(guó)比重同其他國(guó)家相比較低，目前不存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
但是，由地方政府債務(wù)擴(kuò)張帶來的風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。首先是潛在的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。今年將迎來償債高峰，地方政府面臨一定的違約風(fēng)險(xiǎn)；其次是潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)公告，在2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占比較大，達(dá)到79.01%。一旦政府出現(xiàn)債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，必定會(huì)波及金融系統(tǒng)；再者是債務(wù)資金的使用效率較低。從債務(wù)余額的支出投向來看，89.38%的資金用于公用事業(yè)。其中，市政建設(shè)和交通運(yùn)輸所占比重最大，分別為36.72%和24.89%，加上10.62%的土地收儲(chǔ)，超過70%的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而僅有17.15%的資金用于民生財(cái)政。這說明我國(guó)長(zhǎng)期以來投資拉動(dòng)的投資策略，并沒有發(fā)生根本性改變。低水平的重復(fù)建設(shè)不僅造成經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，更重要的是建設(shè)周期長(zhǎng)，未來收益不確定性強(qiáng)，給地方政府未來還債帶來風(fēng)險(xiǎn)。
第四，不斷深化的財(cái)政收支矛盾，可能會(huì)引發(fā)地方政府債務(wù)規(guī)模的新一輪擴(kuò)張。作為地方財(cái)政重要來源的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，2012年下降10.5%。隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)等結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)施，國(guó)內(nèi)減稅規(guī)模會(huì)持續(xù)擴(kuò)大，這些因素將導(dǎo)致地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。而民生支出帶來的支出增長(zhǎng)和2013年積極財(cái)政政策的繼續(xù)實(shí)施，進(jìn)一步加劇財(cái)政收支矛盾，這很可能引起地方政府債務(wù)規(guī)模的新一輪擴(kuò)張。
值得關(guān)注的是，除上述風(fēng)險(xiǎn)之外，筆者認(rèn)為，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張將抵消減稅的刺激內(nèi)需作用，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴羅曾指出，用債務(wù)為政府籌資等價(jià)于用稅收籌資。這是因?yàn)橄M(fèi)者并不是以當(dāng)期收入來決定消費(fèi)，而是用一生的收入來決定消費(fèi)——政府用債務(wù)籌資的減稅并沒有使消費(fèi)者一生的資源發(fā)生變化。雖然消費(fèi)者現(xiàn)期的收入的確增加，但是消費(fèi)者認(rèn)為債券到期時(shí)，政府會(huì)通過征稅還本付息。因此，政府用債務(wù)籌資的減稅只是重新安排征稅時(shí)間，給公眾的債券價(jià)值也被未來的納稅抵消。
1992年初，美國(guó)政府為了刺激經(jīng)濟(jì)，宣布暫時(shí)降低勞動(dòng)者所得稅，但到1993年4月又提高了所得稅，試圖將削減的所得稅彌補(bǔ)回來。美國(guó)政府認(rèn)為，1992年人們工資收入的增加一定會(huì)增加消費(fèi)，從而有助于經(jīng)濟(jì)從衰退中復(fù)蘇，但結(jié)果并未如美國(guó)政府所料。由此來看，用債務(wù)籌資的減稅并不會(huì)對(duì)消費(fèi)產(chǎn)生影響，人們會(huì)把減稅帶來的額外收入進(jìn)行儲(chǔ)蓄，以便支付未來的納稅責(zé)任。這種社會(huì)個(gè)人儲(chǔ)蓄的增加正好抵消公共儲(chǔ)蓄的減少，用債務(wù)為政府籌資等價(jià)于用稅收籌資。
因此，債務(wù)性融資將導(dǎo)致減稅等刺激需求的政策失效。筆者認(rèn)為，由于當(dāng)前內(nèi)需不足仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展和轉(zhuǎn)型的掣肘，如果地方債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，即使進(jìn)一步加大減稅等刺激需求政策的力度，也不會(huì)有效改善內(nèi)需不足的狀況，這也正是當(dāng)前內(nèi)需不足的深層次原因之一。
當(dāng)前我國(guó)地方政府還存在擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的沖動(dòng)，而在財(cái)政收支矛盾日益加劇的情況下，更應(yīng)該嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的管理。2012年底四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，規(guī)范了地方融資平臺(tái)，禁止把土地注入城投債，在一定程度上抑制了城投債的擴(kuò)張。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，應(yīng)加快制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府融資平臺(tái)的范圍嚴(yán)格限定在基礎(chǔ)設(shè)施等公益性領(lǐng)域，抑制地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，防止政府債務(wù)擴(kuò)張抵消減稅的刺激內(nèi)需作用，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的穩(wěn)健轉(zhuǎn)型。