近兩年冬天長時間、大范圍的重污染天氣，使得學界重燃對《大氣污染防治法》的熱議，而該法修訂草案稿在2010年1月由環保部報國務院法制辦后，兩三年間一直處于“排期”狀態。面對“單行法不能定得太細”、“一些環保觀念和政策需要在成熟時才能寫入該法”的質疑聲，參與本輪修訂的中國社會科學院法學研究所常紀文教授直言：“不具有可操作性的法律不是‘善法’。”他呼吁，中國的現實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”，這種狀況亟須改變。

　　《經濟參考報》：作為全程參與本輪《大氣污染防治法》修訂的環境法學專家，能否介紹一下，該法對包括PM2.5在內的細顆粒物排放控制有何重點方向？您認為控制細顆粒物排放的有力抓手是什么？
　　常紀文：這次《大氣污染防治法》修訂稿對居民家庭和餐飲行業排放的油煙、建筑工地排放的揚塵、燃煤鍋爐、工業企業、汽車尾氣排放的煙粉塵等污染源排放控制都做出了規定。

　　《經濟參考報》：目前，歐盟、美國和加拿大的大氣污染聯防聯控工作走在世界前列，其中，又以歐盟做得最為出色。您能否介紹下歐盟經驗？
　　常紀文：我國的區域大氣污染聯防聯控仍然處在污染控制階段，而歐盟早已超越了這一階段，進入大氣質量改善階段。
　　歐盟加強區域大氣環境保護工作，首先考慮的是定期制定包括區域聯防聯控目標和措施的歐共體環境行動規劃，如2001年第六個行動規劃就要求歐盟制定有關空氣質量的實施戰略。由于這一行動規劃屬于政策性的文件，它需要條例、指令等立法予以實施。為此，歐盟制定了一系列包括區域聯防聯控措施在內的空氣保護立法。歐盟各成員國將上述大氣污染聯防聯控的指令轉化為國內的法律或者法令予以貫徹落實。

　　《經濟參考報》：與歐盟相比，我國的大氣污染區域聯防聯控立法體系存在哪些缺陷？
　　常紀文：一是高效力層次的大氣環境保護立法少，而且《環境保護法》過于陳舊，不適應目前的形勢需要。
　　二是立法的協同性差，很多由國家環境保護部門制定的有利于保護區域大氣環境的規章，難以得到其他部門的立法響應。
　　三是現行大氣污染防治法律仍然側重于點源控制，沒有設立大氣污染區域聯防聯控的章節，缺乏以大氣污染區域聯防聯控為主題的專門條例。灰霾治理光靠北京一個城市付出努力遠遠不夠，天津、河北、內蒙古、山西都要聯合采取措施。
　　四是現行立法仍然側重于對傳統大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規定不足，對導致酸雨污染的氮氧化物、對灰霾和光化學煙霧的排放控制規定還處在初級階段。
　　五是現行立法沒有把大氣污染區域聯防聯控上升到保護大氣環境安全的高度，因而制度建設缺乏系統性和全局性。

　　《經濟參考報》：那么具體到法律機制建設上，我國大氣污染區域聯防聯控和歐盟相比又有哪些不足？
　　常紀文：一是欠缺區域之間的大氣環境保護監督和法律對抗措施，現在的公眾參與和公益訴訟規定渠道狹窄。和中國的濃度排放控制和總量控制制度相比，歐盟的國家排放上限制度確定了完善的配套措施，如國家規劃、成員國報告制度、委員會報告制度和與第三國合作制度等，違反區域控制措施的規定，成員國還應承擔法律責任。這些措施，需要通過修訂《大氣污染防治法》予以引進，建立和完善省際報告制度、省際合作制度、省際污染補償制度等制度。
　　二是缺乏統一的區域大氣質量評價制度，缺乏國家層面的區域大氣污染補償機制。與歐盟相比，我國雖然建立了空氣質量評價指標體系，并初步建立了包括PM2.5在內的細顆粒物空氣質量評價辦法，但僅限于工作層面，在法律層面體現還不明顯，而且標準化、規范化、區域化、協調化還存在一定的欠缺。
　　三是重點城市大氣環境保護制度作為一個區域性大氣污染防治法律制度，不適用于重點城市以外的其他區域；在法律層面上缺乏區域大氣環境保護的目標機制，如缺乏各省向國家和其他行政區域通報污染警戒閾的信息規定。
　　四是信息通告與報告機制不健全，向公眾、環境組織、消費者組織、敏感人群、相關衛生保健團體通報的制度不健全。
　　五是灰霾、光化學煙霧、二氧化氮、氮氧化物的聯合控制機制還不健全。

　　《經濟參考報》：2010年5月11日，經國務院批準，國務院辦公廳轉發了九部委共同制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》。2012年9月27日，國務院批復了三部門編制的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》。您怎么看？
　　常紀文：顯然，上述文件與單個部門徑自發布的規范性文件相比，更加具有權威性、適用普遍性和政策性，但仍然不屬于專門的大氣污染聯防聯控行政法規，因為按照《立法法》規定“行政法規由總理簽署國務院令公布”。而上述文件既不等于國務院發布，也不等于國務院辦公廳發布，效力等級充其量僅屬于行政規章。此外，和歐盟相比，我國的工作目標制度和機制的行政管控性明顯，忽視了司法機關的責任追究作用。

　　《經濟參考報》：上述規劃范圍為京津冀、長三角、珠三角地區(簡稱“三區”)，以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群(簡稱“十群”)。在其中又劃分出包括47個城市在內的重點控制區。這和歐盟有何不同？
　　常紀文：歐盟相關指令要求，各成員國在其領域建立“區”、“塊”兩個基本管理區域，空氣質量評價和空氣質量管理應在所有區內和塊內實行�？梢哉f，“區”、“塊”遍及歐盟各成員國領土范圍，而中國的區域管理范圍目前只能是大氣污染防治重點區域，以及其中的重點控制區。兩者相比，前者比后者覆蓋的范圍要大得多。由于區域大氣環境評價與管理不是針對哪個城市進行的，而是針對區域大氣環境特質進行的，因此前者的設立要科學得多。
　　正是因為認識到了立法差距，我國正在借鑒歐盟、美國、加拿大等發達國家或者地區的上述立法經驗，特別是歐盟的立法經驗，修訂《大氣污染防治法》。修訂的一個特點是考慮設置專門的大氣污染聯防聯控章節。由于制度和機制的法律改革，一般需要先以“指導意見”或者“建議”的形式試點，再把試點的經驗和教訓進行歸納，然后在法律修訂時上升到法律制度的層面予以確認和推廣。

　　《經濟參考報》：有的立法參與者認為，一些大氣污染防治的觀念和政策是從發達國家引進的，在中國全面推廣還太超前，還沒有經過充分的實踐檢驗，不建議將其納入本輪修訂后的《大氣污染防治法》。您怎么看？
　　常紀文：早在2005年，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出：“經濟社會發展必須與環境保護相協調。”中國文字很講究的，誰跟誰相協調，體現的是誰配合誰的問題。因此，這句話實際上體現了“環境優先原則”。中國經濟發展到今天這樣的體量，速度已經不是第一位的了。
　　PM2.5已經構成對中國經濟含金量的考驗。中國已經進入了注重經濟發展質量的新階段，企業再不能只顧自身的利潤最大化而讓老百姓喝臟水、吸臟空氣，中國已經不得不轉方式、調結構了。任何以現狀為由拒絕推動環境保護改革的觀念，都是不可接受的。
　　還有的企業抱怨，說大氣污染防治會增加企業的環保成本，增加企業的環境負擔，這實際上變成了有關利益集團向中央和地方財政伸手要錢的借口——我國油價比國外高得多，我不相信中石油、中石化升級油品質量就會虧本。
　　按道理說，立法機關應當未雨綢繆，但中國的現實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”。沒爆發重特大環境事故，沒產生大規模環境污染，大氣污染問題往往引不起足夠的重視�！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喭�往是被老百姓牽著鼻子走，這種狀況要改變。

　　《經濟參考報》：您認為下一階段的《大氣污染防治法》修訂應該如何進一步治理PM2.5？
　　常紀文：首先，交通擁堵也是造成灰霾天的元兇之一。本來只燒一升油，一擁堵要燒兩升油；堵車時，發動機在怠速狀態下還會增加尾氣排放。要從大氣污染防治的高度來看待和解決交通擁堵問題。要優化交通管理體系，如借鑒歐洲經驗將狹窄街道改為單行道。與此同時，要注重提高汽車的燃油經濟性和尾氣凈化能力，做到既節能又環保。
　　其次，我國城市大氣污染有相當一部分來自居民家庭和餐飲行業的油煙排放。北京、上海等大型城市幾乎是一家一個抽油煙機，把煤氣燃燒產生的煙粉塵往空中吹。此外，我國的食用油和抽油煙機的質量都比發達國家差，炒菜過程中的油煙排放量也就比發達國家多。這方面的改進措施要在《大氣污染防治法》修訂中有所體現。
　　再次，一旦重污染天氣爆發，要在立法上向公務用車限行下手，不僅應該從目前北京停駛1/3公務用車擴展至停駛所有公務用車(執法車輛除外)，還應在中長期內逐步取消省部級以下官員的公務用車，實行補貼貨幣化改革——政府部門應該為改善空氣質量做出垂范。
　　最后，北方居民過冬在家穿襯衣或薄毛衣的取暖模式值得商榷。南方居民在家過冬要穿棉襖，為什么北方就可以通過燃煤取暖享受高溫，并因此向空氣中排放大量污染物呢？我建議，本輪《大氣污染防治法》修訂明確規定兩點：一是居民家庭取暖借鑒歐洲經驗，由固定收費改為按流量收費，居民出門關空調的同時也要關暖氣；二是公共場所取暖實施限溫令，室內最高溫度不能超過16或18攝氏度，并借助現階段的能源消費總量控制政策，對公共場合取暖超額用電實施懲罰性電價。

　　《經濟參考報》：環境法學界還有一種觀點認為，《大氣污染防治法》與“實施條例”和“指導意見”不同，不能規定得太細，您怎么看？
　　常紀文：作為環境基本法的《環境保護法》不能在大氣這一方面過多著墨，這就意味著作為單行法的《大氣污染防治法》必須具有可操作性，不能太過綜合，太過原則，太過寬泛。必須借助本輪修訂，讓行政機關、企業、居民個人知道自己必須為大氣污染防治做些什么。不具有可操作性的法律不是善法，不解決問題的法律沒必要制定或修訂。
　　最后我想說，在中國搞法律，要相信政府的力量。政府一旦重視起來，很多事情是雷厲風行的。在重污染天氣爆發之下的限行、限產等非常規手段之外，法律可以提供制度化、利長遠的有力保障。