前些天看到廣州市副市長曹鑒燎在廣州兩會(huì)上的一個(gè)分組發(fā)言，很同意他的觀點(diǎn)。曹的發(fā)言是談大部制的。廣東在大部制改革方面，一直走在全國前頭，比如順德的政府改革，就受到國內(nèi)專家的好評(píng)，而順德是嚴(yán)格按照大部制的精神來配置政府職能的。
　　曹鑒燎說：“大部制是一個(gè)好東西，但是搞得不好，不引出制度性的東西，越大部制就越官僚，越高度集中就越腐敗。”他進(jìn)而講道：“‘小政府、大社會(huì)’是一個(gè)世界潮流，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。問題是如果我們現(xiàn)在盲目地照搬這個(gè)，講出來很好聽，報(bào)告念得很響，理論講得很好。但問題很多，能否落實(shí)？”因?yàn)? “小政府，大社會(huì)”需要在一種民主、法治非常完善，在三權(quán)鼎立、直選制度下面，才能夠做到的。他甚至認(rèn)為，“大部制其實(shí)最早是在中國實(shí)行”。因?yàn)橹袊�改革開放之前，政府完完全全是大部制。以廣州為例，“那時(shí)候廣州市有多少個(gè)部門呢？沒有多少個(gè)。一個(gè)農(nóng)委，管住農(nóng)林水牧漁；一個(gè)交委，管住所有交通口的所有部門；一個(gè)教育委員會(huì)，管著教育文化宣傳這條線；一個(gè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，把所有的經(jīng)濟(jì)口都管到；一個(gè)建委,把國土房管等等管過來。”
　　這段發(fā)言提到了三個(gè)問題：一是大部制如果沒有制度變革，只是簡單集中，會(huì)變得更官僚和腐敗；二是真正的大部制是要在一種民主、法治的環(huán)境中才能落實(shí)的；三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國就有大部制。這后一點(diǎn)可能會(huì)引起一些人的爭議，但是，如果按照目前很多地方搞的簡單合并同類項(xiàng)來看，他講的沒錯(cuò)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府組成結(jié)構(gòu)，比當(dāng)前更像大部制。
　　從國務(wù)院上一輪機(jī)構(gòu)改革后，很多地方都在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的大部制改革。在一些地方，不論是機(jī)構(gòu)的合并，還是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“三權(quán)分立”，即分成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三塊，以互相制衡，都未能實(shí)現(xiàn)原先的設(shè)想，時(shí)間一久，又回復(fù)到過去的狀態(tài)，甚至機(jī)構(gòu)更加臃腫。原因在于我們簡單地理解了大部制改革，以為大部制就是把原來管理職能相似、業(yè)務(wù)范圍趨同的一些部門簡單地捏在一起，成立一個(gè)超級(jí)的綜合性管理部門。
　　其實(shí)，部門的合并只是一種表象，實(shí)質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。因此，在大部制改革的同時(shí)，必須對(duì)政府的職能進(jìn)行精簡，包括行政審批權(quán)、價(jià)格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減，通過精簡機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)交由市場社會(huì)調(diào)節(jié)，政府部門重點(diǎn)是搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境，切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，從而使政府部門更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。
　　要做好大部制下的政府職能轉(zhuǎn)變，就涉及到如何處理政府和市場、政府和社會(huì)的關(guān)系問題。我們的政府向來是個(gè)全能型政府，盡管市場經(jīng)濟(jì)分割了原來政府的很大一塊職能，但政府試圖在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域中包攬一切的沖動(dòng)并沒有減少，甚至還有增強(qiáng)。政府總是自以為一撒手，人們就不會(huì)自我管理了，市場和社會(huì)就會(huì)出事。確實(shí)，在政府多年的馴服下，很多社會(huì)組織，尤其是官辦社會(huì)組織，看起來比較脆弱，經(jīng)不住市場的風(fēng)雨。可不管怎樣，正如我們強(qiáng)調(diào)必須更加尊重市場規(guī)律一樣，不能因?yàn)樯鐣?huì)組織還很弱小就不放手。永遠(yuǎn)不放手，社會(huì)組織就永遠(yuǎn)脆弱。
　　這里應(yīng)該看到，弱社會(huì)本身是不利于政府的。一個(gè)社會(huì)自身太弱，政府管了許多事，固然能夠體現(xiàn)政府的權(quán)力和權(quán)威，但同時(shí)也要求政府負(fù)起相同甚至更大的責(zé)任來。政府一旦不負(fù)責(zé)，或者努力也沒做好，百姓肯定會(huì)埋怨政府，政府失信多了，對(duì)政府的公信力就會(huì)造成損害，甚至釀成合法性危機(jī)。這就是筆者為什么強(qiáng)調(diào)要放權(quán)于社會(huì)，讓各種民間組織發(fā)育壯大的原因。培植社會(huì)組織，把政府的一部分權(quán)力讓渡給社會(huì)組織，不但有利公民社會(huì)建設(shè)，也是為政府減負(fù)和分憂，使政府能夠?qū)Ｐ挠谠谄湫枰�發(fā)揮作用的領(lǐng)域做強(qiáng)做好。這其實(shí)是在幫政府。
　　在大部制改革中，還有一個(gè)問題要提及，即如何約束和減少政府的權(quán)力問題。大部制必以權(quán)力受到約束為前提，假如權(quán)力還像過去一樣大，大部制只會(huì)更加強(qiáng)化政府的權(quán)力。過去幾個(gè)部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，也可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，就沒有制約它們的力量了，這導(dǎo)致的后果會(huì)非常可怕。