張泓銘
1945年生于上海。現任全國政協委員、上海市政府參事、住建部專家委成員、上海社科院研究員。
1992年起專門研究房地產問題，主持、參與房地產研究課題數十項，主撰、主編出版房地產著作 《住宅經濟學》、《上海房地產發展》、
《中國城市房地產管理——原理、方法和實踐》、《激蕩年代中國房地產批判》等，撰寫房地產研究報告、學術論文、評論、建議、提案幾百篇，十多次獲得全國和上海市科研成果獎。
長期以來，社會關注的房地產調控，主要是對住房市場的調控。住房市場萬眾相連、萬業相關、全民關注。自2010年開始的一輪房地產調控，被輿論稱為史上最嚴厲的調控，未來到底走向何處？各種利益群體有不同的期望。我的設想和期望是，遵照中共十八大“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線”的精神，精確抓住住房需求這個關鍵環節，圍繞需求展開供給方面的一系列安排，進行平穩化調控。
調控其實是調節和控制的簡稱，而且有寬松和緊縮兩個方向。一般輿論把房地產調控僅僅理解為緊縮性的，俗稱“打壓房地產”，這是片面的。
中國的房地產業和市場，發端于1984年中共十二屆三中全會確認的
“社會主義商品經濟”體制。與此相適應，1986年建設部設立了房地產業司，與國家綜合管理部門，土地、貨幣、財政等專業管理部門一起構成了房地產管理體系。自此，中國的房地產調控從未間斷。
在我看來，調控其實是調節和控制的簡稱，而且有寬松和緊縮兩個方向。一般輿論把房地產調控僅僅理解為緊縮性的，俗稱“打壓房地產”，這是片面的。完整地看，28年來，中國房地產調控大體經歷了
1985-1988年的寬松、1989-1991年的緊縮、1992-1993年的寬松、1994-1998年的緊縮、1999-2004年的寬松、2005-2008年的緊縮、2009年的寬松、2010年以后的緊縮，總共四個回合、八個輪次。
縱觀28年尤其是近8年的歷史，中國房地產調控是在不斷完善的，已經形成一個較為完備的系統。這體現在六個方面：調控的目的，從主要追求房地產經濟的增長，到把房地產經濟增長同國民經濟增長的穩定結合起來；調控的思路，從主要考慮經濟方面的要求，到把經濟方面的要求和社會方面的要求結合起來；調控的環節，從主要調節供給端如土地出讓、開發信貸入手，到供給端和需求端的一起調節結合起來；調控的手段，從主要采用經濟手段，向經濟手段和行政手段的結合發展；調控的線路，從主要在住房市場這一主翼上單獨著力，向市場主翼和保障側翼兩翼同時著力發展；調控的動力，從主要是中央政府的積極性，向中央政府和地方政府兩個積極性的發揮轉變。可以看到，由于以上六個方面的良性轉變，目前房地產調控的正面效應正在顯現。
全面來看，中國房地產調控尚存在不足，至少有兩個問題需要改善。第一個是，調控頻繁反復。第二個是，在調控的關鍵——需求問題上，把握不夠精確。以上兩個問題互相糾纏，導致調控的效果并不始終眾口稱好。
所謂房地產調控的平穩化是指：保持房地產管理基本思路和基本政策的相對穩定；因應市場供求的失衡，要實施調控變向時，次數不能太頻繁，力度也不宜過大。
進入21世紀以來的這13年，由于住房市場越來越成型，同人們的利益相關越來越密切，人們的關注度越來越高，因此對頻繁反復的調控感覺就特別強烈。這是正常的，其中隱含著全社會對于房地產調控平穩化的殷切期盼。
對房地產業和市場實行調控是有必要的，但頻繁反復的調控卻不利于房地產業和市場的健康發展。最大的弊端，是會讓房地產經濟甚至各級行政陷入某種無序狀態。所以，就合符邏輯地提出了房地產調控平穩化的要求。所謂房地產調控的平穩化是指：保持房地產管理基本思路和基本政策的相對穩定；因應市場供求的失衡，要實施調控變向時，次數不能太頻繁，力度也不宜過大。
要實現房地產調控的平穩化，必須首先明確房地產發展的目的。“房地產業是為人們提供生活、工作和經營所需空間載體的產業，它應該適應經濟社會發展的實際需要”，這是房地產發展的目的和內在邏輯，也是房地產調控的主要依據。當房地產發展能夠滿足經濟社會對空間載體實際需要的時候，較大的房地產調控變向應該說是不需要的
（小的調整是永遠不能避免的）。只有當房地產發展不能適應這種實際需要時，比如供給遠大于實際需要或實際需要遠大于供給，就要進行或松或嚴的調控變向。是否要實施房地產調控變向，主要依據的是房地產發展能否滿足經濟社會發展對空間載體實際需要，而非其他。
那么，房地產調控變向同國民經濟增長又是何種關系？要不要服從國民經濟增長的要求？要不要考慮財政增長的要求呢？粗略地看，房地產發展及其調控變向，好像是應該服從國民經濟增長和財政增長的要求。其實，應該細分兩種不同的情況，不能戴著國民經濟這頂大帽子一概而論。第一種情況是，當國民經濟增長需要（或不需要）更多（或太多）的實際空間時，房地產發展應該適應這種需要并實行調控變向，實施新的調控措施，這已經包含在前面所說的房地產發展的目的當中了。第二種情況是，如果單純是為了國民經濟增長即GDP或財政的需要，而這種需要又是游離于社會經濟對空間載體的實際需要時，則房地產發展不應該滿足這種需要，不應該有調控變向。我們既反對所謂的“房地產綁架國民經濟”論，也反對“國民經濟綁架房地產”說。
有人可能會問：難道在國民經濟遇到大的困難時，房地產發展也可以“袖手旁觀、見死不救”嗎？不是的。在國民經濟的危機關頭，房地產可以是一味救市的良藥。比如，上世紀90年代中后期，由于東亞金融危機導致中國經濟困難，當時中央政府就提出
“房地產和住宅支柱產業”的新概念，實行寬松的房地產調控政策
（包括一定程度對于住房投機的包容），以推動經濟增長，并在世紀之交取得明顯成效。這種用房地產救經濟的做法，在海外更是屢見不鮮。但是，這種房地產良藥的使用及其調控變向，只適用于經濟危機的困難狀態，不能在一般意義的困難狀態中使用。而且，即便在危機狀態使用寬松的房地產調控政策，也有時間的限制。也就是說，一旦經濟轉暖，就應該適時將房地產的寬松政策轉換成正常，不至于因寬松政策長期持續而造成房地產的過熱甚至泡沫，然后在泡沫不可收拾時，再來一輪新的緊縮調控，導致反復折騰。
房地產調控的平穩化同長效化又是什么關系呢？房地產調控的長效化，早在2006年前后就有人提出，近一兩年尤甚。起自2010年的本輪房地產調控，由于措施的完整和嚴厲，終于暫時遏制了房地產的過熱。部分人感到，房地產市場熱度的下降影響了產業界的收入，也影響了GDP和財政增長，于是不斷發出希望放松緊縮的聲音。針對這種言論和期望，另一部分人認為不能放松調控，重提長效化的概念，遂成當下流行。其實，“房地產調控”的定義本身就包含著長效的意思，因為只要有市場，政府總是要調控的、永遠要調控的。而當下對于調控長效化的各種表述，是特指本輪調控的
“從緊”措施要持續下去，比較狹義。相較而言，調控“平穩化”更加明確了房地產調控的內在要求和表現姿態，總體性更強，應予提倡。
將需求作為房地產調控的關鍵，是市場經濟的一般要求。除此之外，還要精確分析、區分和處理不同的住房需求，給出相應的調控思路。
房地產調控是一件復雜事物，該如何入手？馬克思主義哲學告訴人們，生活常識也教會人們，處理復雜事物的主要策略之一是抓住關鍵。
房地產調控的關鍵是什么？就是需求。將需求作為房地產調控的關鍵，是市場經濟的一般要求。同傳統的計劃經濟不同，市場經濟是需求導向的經濟，離開了需求這個關鍵，供給就像盲人瞎馬，無所適從。在房地產經濟中同樣如此，只有準確把握需求，才能在土地供給、規劃設計、開發資金、建設施工、竣工出售等供給方面作出有針對性的準確安排。這無論對于微觀的經營主體，還是宏觀和中觀的管理主體，都是一樣的。所以，房地產調控將需求調節作為關鍵，是自然的也是必然的。多年來的房地產調控，大體上也是循著這一思路展開的。例如，最近一輪調控中對于住房需求不同情況的差別稅收、差別利率、限購、限貸等，都是沖著需求而去，思路是對頭的。
但是，僅僅一般性地將需求作為房地產調控的關鍵還不夠，還要精確分析、區分和處理需求。而實際情況還不夠理想。例如，在最近一輪調控中，對于住房需求有一些合理的差別化措施，如對于首次購房和二次購房的人群在貸款成數、貸款利率、貸款總額等方面有所區別，但這些差別化處理比較簡單，還欠充分。再如，最近幾年的調控中，提出了“抑制住房投資投機”口號，將投資和投機并列一棍子打死，沒有差別化處理。還如，在2012年的宏觀經濟管理中，提出了“穩增長”的要求，這是合理的。但不少城市以“穩增長”為由，頒布了各種各樣的房地產市場微調措施，企圖刺激住房需求。這似乎同房地產調控相對立，導致各方關注。這種微調措施到底合理與否，高層管理部門也難一言定奪、公開明示。以上種種說明，在當前房地產調控中，對于關鍵的需求問題，精確化處理還應更加完善。這一切，緣于對住房需求理論的分析不夠徹底。為此，就要在理論層面上對于住房需求進行最基本的解析，為精確調控尋找理論的依據。
歸根結底，住房需求只有三類：
第一類住房需求，是自住需求，可簡稱“自需”。即購買者購買住房是為了自己居住。一般而言，購買第一套或第二套住房，都是自己居住使用的。在自住需求中，也含有投資性。但這種投資性是附加的，并非首要目的。
第二類住房需求，是他住需求，可簡稱“他需”。即購買者購買住房不是為了自己居住而是投資，通過租賃提供給別人居住或使用，并獲取投資回報。其客觀必然性在于，在住房市場中總有一部分人是不需要或不可能購買住房的，只需要或只可能租賃別人投資的住房居住。住房他住需求的投資對于穩定市場，有正面的作用。
第三類住房需求，是無住需求，可簡稱“無需”。即購買者購買住房既不是為了自己居住，也非提供給他人居住，只是等待價格上升到自己的期望水平，拋售套現。這也是一種住房投資，但它的危害有四：一、侵占了社會的住房使用功能，浪費了寶貴的土地、資金、建筑材料和其他社會資源；二、加劇了供求矛盾，推升了住房價格，擾亂正常的市場秩序甚至社會秩序；三、制造住房市場虛假繁榮和泡沫，導致房地產業增加值快速增長、經濟增長貢獻度提高和財政收入飆升的幻覺，增加了社會和經濟管理的難度；四、它是一種虛假需求，是可以隨時拋向市場的供給，是住房市場風險的主要根源，甚至是金融風險和國民經濟風險的主要誘因。
通過對住房需求理論層面的基本解析可知，合乎邏輯的房地產調控基本思路可分為三類：
第一類，對于住房自住需求，調控的基本思路應為鼓勵。即凡中國民眾，擁有或購買第一套、第二套住房，政府要給予鼓勵。多年來政策已經有所體現，但還不夠，可以更加明確“鼓勵”之意。這符合經濟發展方式轉變、擴大內需和民生第一的要求。
第二類，對于住房他住需求（也可稱為積極的投資），調控的基本思路應為允許。即對已經有了第一套、第二套住房的居民，還允許他們投資購買第三套、第四套甚至更多的住房，放開購買投資用于出租。但是，當前的調控中，把投資和投機并列，誤傷了作為他住需求的投資。
第三類，對于住房無住需求（也可稱為消極的投資），調控的基本思路應為限制。限制無住需求的投機，現在基本上已經達成共識，并且正在調控中實施，如限購政策和差別化稅收、信貸政策等。但是問題依然存在，即調控主要是采取經濟的手段還是行政的手段。
就調控的有效性而言，應以政府能完全掌控的兩種經濟工具為主，再輔以政府和行業結合操控的兩種工具。在特殊時期，可以適度強化行政手段，但不能長久持續。
調控作為市場經濟現象的房地產需求，主要應采取何種手段？答案應該是很明確的，就是：以經濟手段為主，輔以適當的行政手段；在特殊時期，可以適度強化行政手段，但不能長久持續。
調控房地產的經濟手段有很多，大的經濟手段有財政、信貸兩個方面。細分并落到房地產需求上，常用的有稅種稅率、費種費率、貸款數額
（含成數和總額）、貸款利率這四種經濟工具。其中：稅種稅率、費種費率，是完全由政府掌控的，有很高的可控性和嚴肅性；貸款數額、貸款利率，是政府指導和金融行業共同操控的，可控性要低一些。所以，從調控的有效性而言，應以政府能完全掌控的兩種經濟工具為主，再輔以政府和行業結合操控的兩種工具。在政府掌控的兩種工具中，稅種稅率的嚴肅性和重要性超過費種費率，應成為政府主要采取的工具。政府和行業結合操控的兩種工具中，貸款數額的可控性比貸款利率更強，應該成為主要的工具。
根據
“鼓勵自住需求、允許他住需求、限制無住需求”的基本調控思路，在運用以上經濟手段和工具時，對自住需求應該采取少稅種、低稅率、少費種、低費率、高貸款數額、低利率的鼓勵性原則辦法；對他住需求應該采取少稅種、正常稅率、少費種、正常費率、正常貸款數額和利率的允許性原則辦法；對無住需求應該采取少稅種、高稅率、少費種、高費率、低貸款數額和高利率的限制性甚至懲罰性原則辦法。以上對三種需求都采取少稅種、少費種的辦法，是同擬議中的房地產稅費改革總體要求，即減少流通環節稅費種類、增加持有環節稅費種類的要求相一致的。當然，即便是同樣的“少稅種、少費種”原則性辦法，對自住需求和無住需求，還應該有或多或少的區別。由此可以達到三個目的：首先，是真正實現對需求有區分的有效調節；同時，減少流通環節的稅費種類以加快全部房地產資源的流通速度，增加持有環節的稅費種類以推動存量房地產資源的優化，從流通環節和持有環節兩個方面入手，共同實現提高房地產資源效率的目的；最后，還有平衡稅負的目的，有利于政府收入和支出的穩定安排，減少房地產調控和稅費改革的阻力。
以上是針對三種不同住房需求精確調控的原則性辦法，但如何對待爭議頗大、具有強烈行政手段意味的住房限購政策呢？
首先要承認，住房限購政策有其合理性。早在2010年4月，國務院就發出通知，為遏制部分城市房價過快上漲要采取一系列措施，包括“地方人民政府可根據實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數”，這就是限購的由來。但是此后，鮮有城市實施，因此，全國房地產市場并未真正平穩下來。所以當年9月，國家管理部門再次強調限購政策，許多城市才開始實施。隨即，全國市場有明顯的平穩趨勢。可見，限購政策的速凍效果比較明顯，也證明了適當的、果斷的行政措施對于房地產調控的必要性和合理性。
但是，限購政策也有其局限性。從短期來看，它阻斷了住房消費升級換代、擴大消費或降級換代、節約消費的可能性。從長期來看，它將阻斷住房租賃市場后續房源的持續供給，損害租賃市場的供求平衡，最終可能導致租金大幅上升。調整的思路是：一方面，鼓勵、允許合理的住房需求行為；另一方面，通過限制性甚至懲罰性的經濟手段，防范、抑制不合理的住房需求。
當然，在這一過程中又會產生很多新問題，比如，我們如何區分三種不同的住房需求？現在對于第一套和第二套自住住房的確認，沒有太大的困難。問題是對于第三套開始的住房，如何確認是他住的還是無住的呢？這需要加設一個鑒別和確認的技術環節——即住房租賃登記和租金收入的納稅證明。住房租賃登記和租金收入納稅，是多年前一些城市已經頒布的管理規定，可惜沒有很好實施，沒有收到實效。住房租賃登記有無必要或如何實施，尚可研討，而住房租金收入納稅應無不當，躊躇僅在稅率的高低。第三套住房開始的全部住房，在取得產權登記以后的一年之中，只要有一定數量的租金納稅證明，則可以確認該住房為他住需求，只交納正常的稅費。反之，則課以懲罰性稅費。設置這一技術環節，不僅能解決多年來租賃管理的難題，增加合理的稅收，而且能解決允許他住需求、限制無住需求的政策區別難題。同時，對于產業的正常經營、市場的健康運行，提供了一個穩定的、寬松的環境。
（演講時間：2012年12月18日）