近期，城鎮化成為政界詞語。從中央政府的政策文件，到學界的熱烈爭論，再到民間的熱情期盼，都指向“城鎮化”這個焦點，城鎮化這個“擴大內需的最大潛力所在”作為中國發展方式轉型的引擎也得到了大家公認。但在中國發展方式轉型中，城鎮化擴大內需的潛力有多大？城鎮化擴大內需的機理是什么？過去十多年快速的城鎮化進程中內需卻在萎縮的原因是什么？要發揮城鎮化擴大內需作用的關鍵是什么？必須明辨這些問題，才可能使城鎮化這臺引擎能在正確的方向上帶動中國經濟社會發展。
我國的城鎮化發展中，不僅城鎮化水平提升有巨大空間，而且城鎮化發展質量也有巨大差距需要“彌補”。目前城鎮化率統計口徑以居住地為主要依據，但在長期的二元管理體制下，城鄉公共服務存在較大差距，而城鎮公共服務的提供通常以戶籍為前提，即：只有擁有城鎮戶籍的人口才能享有完全的城鎮公共服務和社會保障。按照戶籍統計口徑，我國城鎮戶籍人口占總人口的比例僅約38％，與通常認為的城鎮化率相差13．3個百分點，這意味著我國有近兩億生活在城鎮、但沒有城鎮戶口的農民工。這些半城市化人口，其消費與城市人口在某些方面有巨大差距。例如，在城鎮打工的2．6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1％。
必須認識到，城鎮化發展在數量水平上的巨大空間和質量水平上的較大差距正是擴大內需的最大潛力。城鎮化擴大內需主要通過以下兩個途徑：第一，城鎮化發展帶來了大規模基礎設施和住宅的投資需求；第二，城鎮化進程中大規模農村轉移人口和其生活方式變化創造了巨大的消費需求。例如，按照目前的城鎮化速度，每年僅滿足新增城鎮人口居住需求增加的住宅面積就達到6億平方米；農村居民轉為城鎮居民后的平均消費支出增長近1萬元。到2011年，我國城鎮化率達到51．27％，距離發達國家70％—80％的水平還有很大差距，未來十年，仍是我國城鎮化較快發展的時期。有研究表明，城鎮化每提高1個百分點，新增城鎮人口就超過1300萬，帶來的投資和消費約為5．2萬億元，可以替代出口10萬億元，并支撐4％—5％的經濟增長。而按照現有城鎮化速度，社會消費的總水平可以從現在的10萬億元上升到20萬億元，年均20萬億元以上的投資規模會維持20年。按照這樣的測算，在城鎮化帶動下，我國經濟發展將由外需帶動成功向內需拉動轉型。
理論上，城鎮化擴大內需展現出一幅美好圖景，但1996年以來，我國已處于城鎮化加速發展的階段。城鎮化率的快速提高和城鎮人口的規模膨脹并沒有帶來內需為主的經濟增長。如果從消費、投資和出口對經濟增長的貢獻看，1996年—2011年，我國經濟增長中投資率卻由38．8％增加到48．6％；消費率則由59．2％下降到47．4％；凈出口比重則由2％增加到4％，金融危機前的2007年，我國凈出口占GDP的比重更是高達8．8％。這一時期，在經濟增長方式上，形成了投資和出口大幅提升，消費不斷下降的局面。
快速發展的城鎮化階段，城鎮化擴大內需的作用沒有激發出來，與傳統城鎮化發展中以地方政府為主導，以經濟增長為主要目標，以土地等資源要素外延式擴張為主的模式有直接關系。最直觀的體現就是土地要素的低成本城鎮化和人口城鎮化大大滯后于土地城鎮化。2000年以來，我國城市的建成區面積擴張了50％，而城鎮人口只增加了26％。這意味著，我國土地城鎮化的速度快于人口城鎮化的速度，而且基本快了一倍。另外，在GDP為導向的考核體制下，地方政府具有明顯的要人手不要人口的傾向，例如，今年四五月間國家城鎮化專題調研組完成了對代表性省份的調研，提出的“戶改”幾乎遭遇所有市長的反對，顯然，戶改背后所隱藏的是彌合城鎮戶籍人口和農村戶籍人口之間公共服務水平差距所需要的巨大投資。
大量在城鎮就業的農民工雖然名義上被“化”為城鎮人口，但卻沒有實現“化”所應該體現的“性質與狀態的改變”，無法享有城鎮居民在醫療、社保、住房等方面的社會保障。因此，只是半城鎮化的“候鳥式”人口。在預期不穩定，保障不完善的情況下，這些半城鎮化人口的收入水平、消費模式也顯然不同于城市戶籍人口，消費能力受到嚴重抑制，因此，也難以真正實現城鎮化擴大內需的“理論潛力”。這也是傳統城鎮化模式下內需遲遲無法啟動的重要原因。
城鎮化水平和質量的差距確實蘊含著巨大潛力，但能否把“潛力”轉化成“能力”，關鍵在于促進城鎮化水平提高的同時、更加注重提高城鎮化質量，其核心則是農民工和農業轉移人口市民化。這也是城鎮化的本質要求，即城鎮化是人口為主體的城鎮化，人的城鎮化是城鎮化的最終目標，通過城鎮化發展，改善人們的居住和生產環境，滿足居民的多樣化需求，建立宜居、以人為本的城鎮。實現轉移人口市民化需要成本投入的同時，其積極效應也是顯而易見的，有可靠保障的較低收入人口具有更高的邊際消費傾向，從而顯著提高社會總體消費水平，增加地方消費稅收入；人口集聚創造新的就業崗位；人口集聚帶來企業招工成本的降低，等等。
十八大報告提出，要使“城鎮化質量明顯提高”、“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。中央經濟工作會議強調，“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量……要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好”。未來，城鎮化重點必需轉向提高質量和數量并重，在每年提高0．8—1個百分點，新增1300萬城鎮人口，并同等享有城鎮戶籍人口公共服務的同時，要重點加快存量農民工市民化。總體上，可以按照漸進式突破的原則，結合我國全面建設小康社會的進程，到2020年，解決好農業轉移人口市民化問題，同期基本完成我國的工業化和城鎮化進程，據此，每年需要解決的農業轉移人口市民化人口總量超過2500萬。
十八大報告和中央經濟工作會議對城鎮化發展的目標更加明確，方向更加堅定，但這其中確實面臨著一些重要的問題。簡單來說，就是“錢從哪里來”和“人到哪里去”的問題。即農民工市民化的成本由誰承擔；如何處理農民工市民化與原有城鎮居民的利益沖突以及農民工市民化的空間分布。
根據初步測算，實現一個農民工完全市民化，解決好包括住房、醫療、社保等方面的公共服務，需要投入10萬—20萬元。目前，這些成本主要由地方政府承擔，這也是地方政府改革動力不足、并且“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”的主要原因；在現行模式下，要“人手”不要“人口”，仍是地方政府最現實的選擇。推進農民工市民化，要求是農民工平等享有權益城鎮居民享有的各類權益，這不可避免地要損害原有城鎮居民的利益，例如，各地異地高考方案的爭論甚至爭吵，就是這種沖突的一個縮影。拋開道德批判因素，農民工市民化進程也要兼顧原有城鎮居民的利益訴求，這二者之間確實存在著一定的矛盾。妥善處理好“錢”與“人”的問題，根本出路仍在于發揮改革紅利，加快相關制度的改革。
第一，建立合理的財政分攤機制。解決農民工市民化的成本，要發揮中央政府的資金引領作用，并以此為契機，加快財政體制改革，合理界定中央與地方的事權和支出責任；建立以常住人口作為財政分成依據來調整各級政府之間的財政分配關系，解決城市政府人口增加所需的公共支出增大問題；設立農民工專項資金轉移支付制度，完善分攤機制，對吸納流動人口較多的城市補助建設資金，支持城市建設更多面向流動人口的社區醫療衛生、義務教育和職業教育設施。
第二，加快改革稅制，逐步實現從生產型增值稅到消費型增值稅的轉變。改變現行發展模式，促進生產型稅收向消費型稅收的轉變，逐步使消費稅成為主體稅種，改變地方政府要“人手”不要“人口”的傾向。基本方向是減少間接稅，增加直接稅；減少來自于企業繳納的稅，增加來自于居民繳納的稅收等，鼓勵地方提供良好的公共服務，并吸納更多人口。
第三，實施地區用地“掛鉤”政策，探索設立農民工落戶“土地基金”。在可控的基礎上，促進用地指標的空間轉移；實行地區之間人地掛鉤“政策”，城市建設用地的增加規模要與吸納外來人口定居的規模“掛鉤”。“掛鉤”指標收益在確保農民工市民化有穩定可靠保障和居住條件的基礎上，收益剩余部門全部用于城市基本公共服務建設，用于擴大城市基礎設施和公共服務容量。
第四，優化城市發展格局，強化中小城市和城鎮產業及居住功能。構建科學合理的城市格局，強化區域經濟聯系，疏解大城市區域經濟功能，提高中小城市和城鎮發展水平和人口綜合承載能力。