在中國漸進式改革在前面空間似乎很小的情況下，實際上仍然存在特別值得發(fā)掘的一些重要的空間，首先就是公共財政建設(shè)所打開的、能促使中國的綜合配套改革進入新境界、新階段的漸進式改革和局部突變相結(jié)合的推進空間。我們完全應(yīng)當努力、積極地爭取打開這種空間。這也是財政改革繼1980年和1994年之后，所可能給予中國全局改革的又一次歷史性貢獻。
經(jīng)濟性分權(quán)的財稅改革是牽一發(fā)而動全身的。從長遠發(fā)展來看，財政體制改革必須考慮怎么樣進一步走向現(xiàn)代社會，政府職能必須怎么樣轉(zhuǎn)變。中國各級政府以后要在稅收方面形成穩(wěn)定、大宗的、可預(yù)期的收入來源，就必須越來越透明地向社會公眾說清錢從哪里來、用到哪里去這個問題，就必須越來越認同所謂“無代表不納稅”。
在“十二五”期間要進一步適應(yīng)社會需要優(yōu)化再分配和財產(chǎn)配置，現(xiàn)在沒有別的主要抓手，再不抓不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收制度框架建設(shè)，在這個方面漸進去做，等于什么事都做不成。
不久前閉幕的中央經(jīng)濟工作會議提出，要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。毫無疑問，我們將迎接一輪新的改革發(fā)展高潮。有觀點認為，財政體制改革會是此輪改革的一個突破口。對于財政體制改革，十八大報告明確要求，要加快改革步伐，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系。
那么，財政體制下一步深化改革的方向是什么？服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展全局的財政體制改革如何才能在新一輪全面改革中發(fā)揮更重要的作用？帶著這些問題，證券時報記者專訪了本報專家委員會委員、財政部財政科學研究所所長賈康。
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將經(jīng)濟性分權(quán)進一步貫徹到省以下 |
證券時報記者：您對改革開放以來我國的財政體制改革有怎樣的概括和總結(jié)？
賈康：如果要對改革開放以來的財政體制轉(zhuǎn)變做一個最簡要的總結(jié)，那么1994年之前可以稱為“行政性分權(quán)”，而1994年后則可叫作“經(jīng)濟性分權(quán)”。
行政性分權(quán)最基本的特征是依企業(yè)行政隸屬關(guān)系形成財政收入組織方式和控制方式，企業(yè)必須按照行政隸屬關(guān)系服從自己的行政主管。1994年我國進行了大規(guī)模的財稅配套改革，建立了分稅制框架，這一改革帶有里程碑性質(zhì)，改革的實質(zhì)是從原來的行政性分權(quán)過渡到與市場經(jīng)濟體制匹配的經(jīng)濟性分權(quán)。基本特征首先是政府對企業(yè)不再按行政隸屬關(guān)系組織財政收入，企業(yè)不論大小、不分行政級別、不講所有制性質(zhì)，在稅法面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，按“一條起跑線”公平競爭。同時，中央地方間不再存在“體制周期”，只是不斷動態(tài)優(yōu)化分稅安排，政府間財力分配趨向規(guī)范、穩(wěn)定，轉(zhuǎn)移支付制度得以合理強化。
1994年確立的財稅體制應(yīng)該說支撐了整個中國市場經(jīng)濟間接調(diào)控的基本框架，走進了一個新的分權(quán)境界：國家主要以預(yù)算、稅收、國債等財政手段以及貨幣政策方面的經(jīng)濟手段為調(diào)控工具來實施宏觀調(diào)控。也就是要讓市場的各種信號與這些宏觀參數(shù)綜合在一起，實現(xiàn)由國家調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)、能夠有利于解放生產(chǎn)力的一整套間接調(diào)控運行機制。
總之，經(jīng)濟性分權(quán)對于社會主義市場經(jīng)濟中最基本的經(jīng)濟關(guān)系——政府和企業(yè)、中央與地方這兩方面而言，首先是真正形成了與市場經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在邏輯相契合的制度安排；另外還有一項關(guān)系正越來越清楚，即政府（包括中央和地方政府）作為公共管理實體的政權(quán)體系與公民、納稅人之間的關(guān)系。個人所得稅改革引起了全社會如此大的關(guān)注，實際在客觀上進一步喚醒了公民意識和納稅人意識。
當然，財政分稅制于1994年之后的運行中也出現(xiàn)了一系列矛盾，面臨越來越明顯、越來越多的挑戰(zhàn)。
證券時報記者：可否詳細談?wù)劮侄愔茖嵤┖蟪霈F(xiàn)的矛盾與問題？這些問題的出現(xiàn)究其原因是分稅制制度本身所致嗎？
賈康：分稅制實施后遇到兩方面的困擾：一是在2000年前后一度特別嚴重的基層財政困難，另一個是最近幾年為各個方面所指責的土地財政和大量的地方隱性負債。
但出現(xiàn)這些問題不能把打板子打在分稅制上，因為我國省以下遲遲沒有進入分稅制狀態(tài)，并沒進行真正的分稅制改革。地方財政出現(xiàn)的這些問題，恰恰是來自于我們過去就知道它一定要出問題的領(lǐng)域，即現(xiàn)在省以下財政體制實際上還在運行的分成制和包干制。目前，我國省以下的體制情況是：所有省級行政區(qū)，包括最發(fā)達的地區(qū)，在省以下也沒有進入真正的分稅制狀態(tài)，而是五花八門、復(fù)雜多變、討價還價色彩仍顯濃重的分成制和包干制。
因此，接下來的歷史性任務(wù)，就是怎么樣把經(jīng)濟性分權(quán)進一步貫徹到省以下，真正把分稅制從上到下貫通起來，讓它形成市場經(jīng)濟發(fā)展的長效支撐機制。
經(jīng)濟性分權(quán)的財稅改革是牽一發(fā)而動全身的。從長遠發(fā)展來看，財政體制改革必須考慮怎么樣進一步走向現(xiàn)代社會，政府職能必須怎么樣轉(zhuǎn)變。中國各級政府以后要在稅收方面形成穩(wěn)定、大宗的、可預(yù)期的收入來源，就必須越來越透明地向社會公眾說清錢從哪里來、用到哪里去這個問題，就必須越來越認同所謂“無代表不納稅”。
在集權(quán)和分權(quán)的概念下進一步深入討論中國財政改革，一定要跟現(xiàn)在頂層設(shè)計之下的全面配套改革融為一體，如果在這方面通過地方稅體系的建設(shè)，把省以下分稅制一步一步配套推進，便要進一步注入一種制度安排，勢必走向民主化和法治化，實際上就是憲政化。
證券時報記者：您剛才提到把經(jīng)濟性分權(quán)進一步貫徹到省以下，在您看來，在這方面有何切實的措施？
賈康：真正把經(jīng)濟性分權(quán)貫穿到底，需要強調(diào)財政體制要按照扁平化的框架來做新一輪的深化改革，要在推進縣級財力保障制度的同時更多從長遠考慮如何建立合理的地方稅體系。
具體來說，要構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。按照三級的基本框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少即扁平化，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構(gòu)。
在建立地方稅體系中，我國可考慮的支柱稅種有兩個。一個是資源稅，中西部工商業(yè)不發(fā)達，但他們資源豐富，所以通過資源稅可形成大宗穩(wěn)定的收入來源，像新疆先行先試以后效果就非常明顯。新疆所實行的資源稅改革，只涉及原油和天然氣兩項，但僅是這兩項，從靜態(tài)算賬來看，一開始一年就為新疆增加了40億元左右的收入，以后此類稅收還會繼續(xù)上升。更長遠來看，與形成這種大宗穩(wěn)定的收入來源相配套的資源稅改革，意義其實更寬廣得多，可使整個中國在市場經(jīng)濟發(fā)展以后，在可持續(xù)發(fā)展、節(jié)能降耗的問題上得到一個以法律為背景的長期有效的經(jīng)濟杠桿，也就是一種依靠經(jīng)濟內(nèi)在利益的調(diào)整機制，逼著整個產(chǎn)業(yè)鏈從資源開發(fā)開始，所有的主體千方百計在經(jīng)濟壓力之下節(jié)能降耗，千方百計開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。
說了這么多年節(jié)能降耗，從大都市到鄉(xiāng)村，情況千差萬別，但是節(jié)電節(jié)水節(jié)能的內(nèi)在動力都是不足的。以北京為例，如果說改革開放后白菜價翻了約100倍，那北京的民用電價到現(xiàn)在僅為3倍，整個資源配置中老百姓自然而然是從經(jīng)濟相關(guān)利益上來認知的，現(xiàn)在誰也沒有真正從內(nèi)在感受上說需要節(jié)電。實施資源稅改革，其內(nèi)在邏輯展開了以后，除了給地方稅體系提供配套之外，整個中國會形成一種強大、持續(xù)、規(guī)范的和可預(yù)期的經(jīng)濟杠桿作用，推動多年沒有解決的煤電比價關(guān)系的問題，肯定會呼喚與之相關(guān)的配套改革。
另外一個地方稅體系中可以寄予希望的支柱財源，就是現(xiàn)在上海、重慶已經(jīng)試點的房產(chǎn)稅。要使中國走向現(xiàn)代社會，必須有現(xiàn)代不動產(chǎn)制度，也必須有現(xiàn)代意義的跟不動產(chǎn)相配套的調(diào)節(jié)制度，構(gòu)建不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收是不可回避的——不可能中國進入現(xiàn)代社會而沒有現(xiàn)代的財產(chǎn)稅制。而且，在“十二五”期間要進一步適應(yīng)社會需要優(yōu)化再分配和財產(chǎn)配置，現(xiàn)在沒有別的主要抓手，再不抓不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收制度框架建設(shè)，在這個方面漸進去做，等于什么事都做不成。
總之，我認為，現(xiàn)實情況正呼喚著新一輪價、稅、財相匹配的配套改革，我們需要有更大的決心和勇氣，不失時機優(yōu)化我國發(fā)展改革的頂層規(guī)劃設(shè)計，抓住基礎(chǔ)品的價格機制，相關(guān)的稅收制度以及它們必然形成配套關(guān)系的財政體制，再擴展到整個市場經(jīng)濟體制這樣一個線索，實施通盤設(shè)計和配套改革。
證券時報記者：在以分稅制為標志的經(jīng)濟性分權(quán)改革的推進過程中，中國財政體制正在向“公共財政”逐步轉(zhuǎn)變，當前我國公共財政建設(shè)中都面臨哪些困難與問題？其進一步健全與改革的方向是什么？
賈康：在中國，“公共財政”概念是在經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)軌中就財政轉(zhuǎn)型而提出的。在傳統(tǒng)體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，客觀地需要形成一個財政職能和財政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向——在經(jīng)過十余年的探索之后，這個被概括為“公共財政”的導(dǎo)向，于1998年被財政部門的領(lǐng)導(dǎo)和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確提出。其后，關(guān)于建立公共財政框架的要求，寫入了中共中央全會的文件和國家發(fā)展計劃文件。從原來的供給型財政、生產(chǎn)建設(shè)型財政、轉(zhuǎn)軌過程中探索的“振興財政”，一步一步轉(zhuǎn)變而提出來的“公共財政”，是適應(yīng)時代要求、能夠與新時期社會主義市場經(jīng)濟新體制和總體經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應(yīng)、相匹配的財政形態(tài)。
“公共財政”，顧名思義，其關(guān)鍵的內(nèi)在導(dǎo)向是強調(diào)財政的公共性，由此而來，公共財政所應(yīng)具備的基本特征，至少體現(xiàn)在如下四個方面：第一，要以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心。這方面的實質(zhì)問題，是怎樣正確處理國家政權(quán)體系的公共性和階級性的關(guān)系。第二，應(yīng)以提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為滿足社會公共需要的基本方式。這個基本特征所內(nèi)含的實質(zhì)性問題，是合理把握政府和市場的分工合作關(guān)系。第三，要以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇，作為財政分配（亦即公共資源配置）的決策與監(jiān)督機制。這個基本特征的實質(zhì)內(nèi)容，就是以理財?shù)拿裰骰⒎ㄖ位椪Ｕ蠜Q策的科學化以及公共需要滿足的最大化。第四，在管理運行上要以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度。這個基本特征的核心內(nèi)容，是落實公共財政的運行載體。
自1998年提出建立公共財政框架，我們積極推進了一系列改革措施。但政府職能轉(zhuǎn)變的遲滯，政府財力有限而行政成本居高不下等現(xiàn)實問題都直接影響到公共財政體制的建設(shè)。今后，公共財政建設(shè)和體制改革應(yīng)與各方面的綜合配套改革相應(yīng)而不失時機地向前推進，爭取進入新階段、新境界，從體制機制上和財力分配上促進社會和諧，保障民眾更多分享改革的成果。
十八大報告明確，完善促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系。我認為，相關(guān)改革的主要內(nèi)容在收入方，包括：合理調(diào)整政府間財政收入劃分；以房產(chǎn)稅、資源稅等充實地方稅體系；完善縱向財政支付制度和改進橫向轉(zhuǎn)移支付制度；完善企業(yè)所得稅稅源總分制度等。
證券時報記者：有觀點認為，中國漸進式改革的空間已很小，因為目前改革已進入攻堅期的深水區(qū)；也有觀點認為，服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展全局的財政體制改革將是此輪改革的突破口，能為中國全局改革打開新的空間。對此，您怎么看？
賈康：從現(xiàn)在的實際情況看，漸進式改革已經(jīng)走到了幾乎任何再往后推進和深化的舉措，都會“牽一發(fā)而動全身”的膠著狀態(tài)，那種有一部分人受益而沒有人受損的所謂“帕累托改進”式的改革空間，在中國可以說已經(jīng)用盡。在各種既得利益集團已相對清晰地形成這種新格局之下，現(xiàn)在任何一項改革措施，都必然碰到觸動既得利益的敏感問題和困難問題。
但是，如果我們從“財政加強、改進管理”的角度切入，從公共理財、公共事務(wù)的決策、監(jiān)督體系改革發(fā)力，把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新這三個層次創(chuàng)新的互動關(guān)系把握好，中國的漸進式改革還是應(yīng)該有繼續(xù)深化的空間的。這種“技術(shù)路線”帶有策略性，卻又有戰(zhàn)略價值。
美國“進步時代”的啟示提醒我們：值得尋找那種不以正面的政治性激進方式為主卻可以實質(zhì)性深化社會變革的空間。如果我們從管理角度切入推動創(chuàng)新，對上可以進一步打開制度創(chuàng)新的空間，對下又可以和技術(shù)創(chuàng)新形成很好的互動，這樣綜合起來形成三個層面創(chuàng)新的良性互動。
從我國1998年以后公共財政改革的進展來看，這種創(chuàng)新空間的確是在一步步發(fā)掘和有可能被更充分地打開。這些年，在公共財政的理念之下，從政府管理創(chuàng)新入手，推動了諸如綜合預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線管理、政府采購制度、稅費改革等舉措，是一系列看起來各方都難以拒絕的管理創(chuàng)新措施。而這些管理創(chuàng)新又客觀地要求在制度層面上促使政府理財和公共資源配置中的決策與監(jiān)督走向透明化、嚴密化、規(guī)范化、法治化、民主化。
雖然這些概念沒有“天天講”，但是在公共事務(wù)決策和公共資源配置領(lǐng)域的現(xiàn)實生活中，近年已有不少自下而上的“參與式預(yù)算”的實驗，有上下要求相呼應(yīng)而推出的公共事務(wù)決策事項的聽證會，有越來越多的“政務(wù)公開”和通過較充分民意表達形成科學化決策與管理方案的要求與行動。上下的這種互動綜合在一起，我們很有可能通過政府理財?shù)拿裰骰头ㄖ位瘉泶龠M和拉動經(jīng)濟社會生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，進而就可以在這種動態(tài)過程中化解既得利益阻礙，繼續(xù)實質(zhì)性地推行市場經(jīng)濟所要求的配套改革。
另外，目前在可以看得很清楚的技術(shù)性后發(fā)優(yōu)勢上，我們也有十分值得看重的“可操作性”，就是可以比較便捷地運用現(xiàn)代信息處理技術(shù)，即計算機網(wǎng)絡(luò)，來推動管理創(chuàng)新乃至制度創(chuàng)新。按照現(xiàn)在的目標和發(fā)展建設(shè)邏輯，公共部門今后勢必要聯(lián)網(wǎng)形成一個反映全局、支持全局的超大容量的信息平臺和科學決策平臺。計算機不講人情，在各個運行環(huán)節(jié)都可以有一定的透明度和多人監(jiān)督，都必須自然而然地加入集體決策和法治、民主取向的權(quán)力制約機制。公眾事務(wù)決策和公共資金與資源運用如何體現(xiàn)民意，通過技術(shù)的創(chuàng)新和管理的創(chuàng)新，最后會上升到制度安排的創(chuàng)新上。對于中國的改革與現(xiàn)代化，這無疑是非常值得重視的寶貴機遇與切入點。
所以，在中國漸進式改革在前面空間似乎很小的情況下，實際上仍然存在特別值得發(fā)掘的一些重要的空間，首先就是公共財政建設(shè)所打開的、能促使中國的綜合配套改革進入新境界、新階段的漸進式改革和局部突變相結(jié)合的推進空間。我們完全應(yīng)當努力、積極地爭取打開這種空間。這也是財政改革繼1980年和1994年之后，所可能給予中國全局改革的又一次歷史性貢獻。