改革開放之初，為了解決經濟建設資金短缺和外匯儲備匱乏的難題，我國政府采取激勵政策，加大對外資的吸引力度。經過多年發展，外資已成為我國經濟建設的一支重要力量。隨著我國外匯儲備增加、資金匱乏狀態扭轉，我國融入世界經濟體系程度的不斷加深，我國利用外資政策也不斷發生變化。
伴隨著國際政治經濟結構的調整，我國將要面對越來越多的內外挑戰，如何適當調整外資政策幫助我國經濟順利發展至關重要。近日，《經濟參考報》記者采訪了長期研究外資政策的北京外國語大學世界經濟研究所所長顧小存，請她就新形勢下外資政策需在哪些方面進行調整，以達到合理利用外資，促進我國產業和技術升級，適應國內外經濟形勢變化發表自己的觀點。
《經濟參考報》：中國經濟取得今天的成就與鼓勵和利用外資政策密不可分。外資政策為中國經濟發展都帶來了哪些影響？
顧小存：改革開放以來，中國以其強勁有力的發展勢頭和不斷完善的投資環境，成為全世界跨國公司矚目的重要投資區位。與此同時，中國的引資工作取得巨大成就。從外商直接投資情況看，1983年我國吸收外商直接投資僅9.16億美元，2007年已達到748億美元，24年增長了81倍；截止到2007年底，全國外商直接投資累計超過7700億美元，年均增長速度為20.1%，遠高于同期我國國民經濟增長速度。2011年1-2月，我國境內投資者共對全球88個國家和地區的680家境外企業進行了直接投資，累計實現非金融類對外直接投資52.7億美元。
30年來我國引進和利用外資的政策和實踐發生了從量到質的變化，經歷了從注重彌補資金缺口到彌補資金和技術缺口并重，再到弱化資金缺口，強化技術、管理等多重缺口的演變；從純粹“引進來”到“引進來”和“走出去”雙向發展和互利“多贏”的演變。
在充分利用外資的同時，由于長期鼓勵外資項目的產品擴大出口，積極創匯的政策，導致外資企業在我國出口增長中所起的作用越來越重要。可以說，中國出口大幅增加的成果在相當長的時間里，主要是外資企業而不是國有企業的功勞，據統計：1992年以來，國有企業產品的出口增長率只有6%，而外資企業的出口增長率卻高達25%。
然而，出口大幅增加一方面給我國貢獻了巨額的外匯儲備，另一方面也提高了我國的外貿依存度。自2006年以來，中國外貿依存度已接近70%，出口貿易依存度接近40%，使得中國的經濟增長日益對國際商品市場產生嚴重依賴。中國的加工工業過度依賴國際市場，還增加了我國經濟發展的不確定性，較高的外貿依存度已經逐步給中國經濟的發展造成了極大風險。
《經濟參考報》：這種過度依賴出口和國際市場的狀態會對我國經濟發展產生哪些影響？
顧小存：一是中國逐步對匯率和國際商品市場的變化極其敏感，國際的經濟波動和金融危機更容易通過外貿出口傳導給中國經濟，導致我國經濟的發展和穩定不得不嚴重依賴于國際市場的變化。
二是出口貿易結構不盡合理。中國的出口產品中有相當大的比例主要停留在制造低技術和低附加值的產品，外資的技術溢出并未達到預期，企業盈利率也很低。還有一些出口產品是高耗能型的，它們在生產過程中消耗中國的能源，把污染留在了中國，對中國經濟的健康發展是得不償失的。盡管這些產品的出口可以維持一部分工人的就業并為國家掙了外匯，但這是一種不可持續的出口帶動經濟增長的方式。中國將資源、廉價勞動力等以外貿產品的方式低價出口到歐美市場，補貼了對方的福利，但是本國人民卻沒有享受到“世界工廠”的實惠。
三是逐步累積的龐大的外匯儲備和比較單一的外匯品種和投資結構對中國財富安全構成了嚴峻的考驗，我們不得不面臨承擔國際金融形勢變化對外匯儲備的重大影響及責任。
四是急劇擴大的對外加工規模還日益引發了明顯的不斷升級的對外貿易摩擦與沖突。據商務部統計：2010年歐盟對中國出口產品發起貿易救濟調查11起，是2009年7起的1.6倍，立案數量為近四年來最多，涉案金額亦較大。2010年美國國際貿易委員會發起58起337調查總數及涉華案件總數均達歷史新高。在美國貿委共發起58起調查中有19起調查被訴方涉及中國企業，占調查總數的1/3。據商務部最新統計，中國已經成為全球反補貼調查的最大目標國，全球70%以上的反補貼調查針對中國，地方政府的政策則成為調查重點。
在國際金融危機的沖擊下，國際環境從跨國公司尋求生產力的全球配置轉變為全球總需求出現萎縮，使得轉變中國長期以來過分依賴外需的經濟發展模式已經迫在眉睫。我國如果仍停留在原有的經濟結構和發展模式上，仍靠低勞動成本、低附加值、低端產業增長以及高投入、高能源消耗、高環境污染的模式。就會在新一輪科技革命和產業調整中落伍，在未來的國際經濟競爭中陷于被動。
客觀地講，國際金融危機又給我國加快經濟結構調整帶來了難得的機遇，對結構調整形成了“倒逼機制”。由于外需的大幅萎縮，為保持經濟增長，中國必須大力促進本國內部市場加快擴張，發展成為國內市場規模位居世界前列的“市場大國”才能彌補外需下降的不利影響，這就為調整內外需關系帶來了機遇。無論是日本“失落的十年”還是中國當前的出口危機都警示著我們，擴大內需才是持續穩定發展經濟的核心。
《經濟參考報》：您剛剛也談到，當初我國積極引進外資除了要彌補資金缺口，還要促進我國產業技術升級和研發能力提升，那么您認為這些目標是否實現了？
顧小存：一直以來，我們不斷強調我國的比較優勢是勞動力數量巨大，工資水平低，并從政策上加以保證的最終結果是吸引了大量跨國公司將勞動密集型的生產環節轉移到中國來。跨國公司因此降低成本，增強全球競爭力的同時，也解決了我國的低端就業問題，實現了雙贏。然而，從長期分析，上述外商投資結構對我國產業升級卻起到了制約作用。大量跨國公司的低端投資強化了我國勞動密集型產業發展的同時，由于我國沒有相應重視教育和科研的重要作用，創新能力得不到提高，無法加快提升我國低端勞動力向高端技術人員的轉化，進而強化了我國的比較劣勢，造成了中國制造向中國創造過渡的巨大困難。
此外，跨國公司依托壟斷優勢在跨國生產的過程中，牢牢控制了高端利潤分配環節，造成我國多年來只能獲得低端生產加工環節的微薄利潤，成為最大的國際打工者。中國的出口產品中相當多的產品處于產業鏈的低端，僅憑勞動力成本低廉，企業盈利空間是有限的。例如，中國目前是世界PC大國，但不是PC強國，全世界75%的計算機硬件是中國生產的，然而在主機、機箱、顯示器等一整套生產過程完成后，我們得到的僅是50塊錢加工費。
根據美國學者提供的羅技鼠標案例：在中國蘇州生產，目前每年生產2000萬個，這2000萬個鼠標又全部賣到美國去。這就是所謂的“兩頭對外”。一個羅技鼠標在美國市場上賣40美元，其價格分布的狀況如下：首先，生產羅技鼠標，使用羅技公司的品牌、專利，占20%，就是8美元。其次，鼠標到達美國得有一個物流過程，經銷商、批發商、零售商諸多環節都要錢，就這樣又交出37.5%——15美元給物流。剩下的有些元器件我們生產不了，還得再買另外一家美國公司的，于是又給別人35%——14美元。最后只剩下7.5%，也就是3美元是中國的。而這意味著中國蘇州要從農民手里把這塊土地給征上來，地方政府的利稅、企業的利潤、工人的工資錢以及水電等消耗，都在這3美元里。實際上，美國學者對中國產品在國際產業分工中所占的利潤分配額已經高估了很多。有很多中國產品的利潤根本連7.5%都到不了。
我們吸引外資的初衷曾寄希望于“市場換技術”，但成效卻遠遠不盡如人意。大力引進高科技企業投資的結果確實提高了中國產品的技術含量，有數據表明在我國高科技產品的出口中，外資企業比例從1996年的59%大幅上升到2002年的82.5%。然而，由于我國企業的自主品牌和自有知識產權的滯后發展，核心技術仍然控制在外資手中，形成了對引進技術的路徑依賴。
《經濟參考報》：在新形勢下，我國外資政策應如何調整才能正確使用和引導外資，更好地發揮其積極的作用？
顧小存：隨著我國對外開放的不斷深化，在資金問題逐步解決后，我國在引資政策上，必須更注重引進、吸收和消化高新技術，而不是僅僅滿足于單純引進外國的資金和解決低端就業。盡管出于解決我國多層次就業的需要，中國不能完全放棄低端工作，但同時也要及時調整引資戰略，大力從中國制造轉向中國創造。重視創造專利品牌、培育市場，因為只有專利、品牌以及成熟的市場網絡才可能有效提升我國的國力，得到高利潤和高價值。這就需要中國堅持走出一條加強科技創新、提高管理水平的內涵式發展道路。
2008年的國際金融危機對我國以出口為主的低端勞動密集型產業造成很大沖擊，客觀上使人們不得不反思中國的引資模式與政策。開始重視制定政策促進中國從制造向創造的跨越。2010年以來，中國政府開始積極鼓勵外商投資高新技術企業，改進并完善高新技術企業的認定工作；鼓勵中外企業加強研發合作，支持符合條件的外商投資企業與內資企業的研究機構合作申請國家科技開發項目、創新能力建設項目等，申請設立國家級技術中心認定。與此同時，鼓勵跨國公司在華設立地區總部、研發中心、采購中心、財務管理中心、結算中心以及成本和利潤核算中心等功能性機構。
隨著我國經濟實力的不斷發展，中國已將引資的需求從數量為主轉向以質量為主。新世紀以來，我國政府已多次修訂《外商投資產業指導目錄》，積極引導外資的產業流向。對外商投資企業在“兩高一資”行業進行了限制或禁止，而對于發展循環經濟、清潔生產、可再生能源和生態環境保護等方面都明確提出鼓勵。