城鎮(zhèn)化進程是農村人口轉為城鎮(zhèn)居民的歷史變遷過程，是城鄉(xiāng)居民財產關系深刻變化的社會過程。由于歷史的、制度的原因，我國農民轉為城鎮(zhèn)居民的渠道一直不暢，過程一直不順。目前我國要加快以人口轉移為目標的城鎮(zhèn)化進程，必須加強對農民權益的保護，使有意愿進城的農村人口順利實現轉移，讓不愿進城的農民在農村安心生產生活。只有農民的權益得到充分尊重和有效保護，農村人口向城鎮(zhèn)的轉移才能順利實現，社會才能和諧穩(wěn)定，才能有效發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經濟發(fā)展、社會進步的正向促進作用。
根據在重慶、河南的實地調研，結合過去的研究，從農民向城鎮(zhèn)轉移的不同階段分析，要切實加強五個方面農民權益的保護。
城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的差異，公民個人在城鄉(xiāng)發(fā)展機會的不同，政府為城鄉(xiāng)居民提供基本公共服務的不同，是農村居民向城鎮(zhèn)轉移的基本動力。在相同的城鄉(xiāng)環(huán)境條件下，由于不同農戶的家庭人員構成、家庭經營狀況、收入水平、社會關系不同，對由農村轉向城鎮(zhèn)的要求差異較大。一個家庭究竟是在農村安居樂業(yè)還是到城市工作和生活，謀求發(fā)展，從根本上講是農民自己的事情。在現代民主憲政體制下，政府應尊重、保護農民選擇合理遷徙的自主權，對此既不能限制，也不能強迫。對有進城落戶意愿的農村居民，要尊重他們選擇進城的權利，而不是限制阻礙他們進城；也要尊重農民選擇在農村居住生活的權利，切實防止農民“被進城、被上樓”。
尊重農民進城落戶的自主選擇權，關鍵是認真落實2011年國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的有關政策。政策的重大突破之一是分類明確戶口遷移政策，降低戶口遷移門檻。居民在城鎮(zhèn)的落戶條件由過去的有合法住房優(yōu)先改為有穩(wěn)定就業(yè)優(yōu)先，并將租賃房納入合法住房范圍。政策明確規(guī)定，在縣級市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。在設區(qū)的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所
（含租賃）同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。中西部地區(qū)根據當地實際，可以適當放寬職業(yè)年限的要求。
上述政策規(guī)定，無疑是那些已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、有合法住房、希望在城鎮(zhèn)落戶的農村居民期盼已久的好政策。但在實踐中，不少地方仍沿用以前的以“有合法住房為農民在城鎮(zhèn)落戶”的前提條件，而且合法住房不包括租賃住房，這與國辦發(fā)［2011］9號文件精神是不符合的，應指導地方加以調整。同時，一些地方正在開展農村新社區(qū)建設，將農村人口向新社區(qū)集中。應當明確是否向新社區(qū)集中也應尊重農民的意愿與選擇，不得強迫或變相強迫農民向新社區(qū)集中，尤其應盡量減少整村拆遷建設新社區(qū)，只能通過政策引導有新建住房意愿的農戶到新社區(qū)建房。考慮到人口的集中要以產業(yè)的集中和發(fā)展為支撐，不能把農村新社區(qū)作為農村人口轉移集中的主要目的地，應引導農民向城市和有產業(yè)基礎的中心鎮(zhèn)集中。農村新社區(qū)建設規(guī)劃應得到廣大農民的同意和認可，新農村建設應保留農村的特點，保持田園風光和生態(tài)環(huán)境，方便農民生產和生活。
城鎮(zhèn)化的重要內容是促進農村人口向城鎮(zhèn)轉移，并實現這些轉移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住，而不是像目前到城鎮(zhèn)打工的農民那樣在城鄉(xiāng)之間漂泊不定。農村人口向城鎮(zhèn)轉移能否順利實現，不僅取決于城鎮(zhèn)社會管理體制，尤其是戶籍管理制度改革的進展如何，還取決于他們在農村的財產如何處理。如果農民在農村的財產權得不到有效的體現和保護，就將拖延農民向城鎮(zhèn)轉移的進程。
農民的財產權包括農民對農村集體土地、林地、草地的承包經營權、農村宅基地的使用權、個人的房屋所有權以及對農村集體資產的所有權和收益分配權。在城鎮(zhèn)化進程中，要尊重和切實保護農民的這些財產權，可以讓農民帶著這些權利進城，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些財產權。
（一）保障農民對集體土地的承包經營權不受侵犯。切實保障農民對農村集體土地的承包經營權，是黨在農村的政策基石，必須毫不動搖地堅持，只有這樣，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農村的長治久安才有制度保障。
2011年國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的政策規(guī)定，農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護。現階段，農民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。黨的十七屆三中全會決定要求，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。農村土地承包法明確規(guī)定，在承包期內，發(fā)包方（集體經濟組織）不得調整承包地，不得收回承包地。這表明，在城鎮(zhèn)化進程中，農村集體經濟組織和地方政府都無權收回農民的承包地。這為保護農民的土地承包經營權提供了法律和政策依據。要嚴格禁止各種以“土地整治”、“社區(qū)建設”等名義收回農民承包地后將土地進行流轉的行為。
保護農民的土地承包經營權，關鍵是把承包經營權落實到農戶，頒發(fā)具有權威性、一定法律約束力的承包經營權證書，這是保護農民土地承包經營權的制度保障。2012年中央一號文件明確要求，穩(wěn)步擴大農村土地承包經營權登記試點。要適應農村改革發(fā)展，尤其是農村人口大量向城鎮(zhèn)轉移的新形勢，加快推進農民土地承包經營權確權頒證工作。
保護農民對集體土地的承包經營權，還要規(guī)范農村土地承包經營權流轉程序。農村土地承包經營權流轉要遵循“依法、自愿、有償”的原則，農民可以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。需要特別強調的是，農民才是土地承包經營權流轉的主體，只能由農民來決定是否流轉以及怎樣流轉土地承包經營權。各級政府不得代替農民的主體地位，既不能以發(fā)展“規(guī)模經營”為名變相強制農民流轉土地承包經營權，也不能阻礙農民流轉承包經營權。土地流轉只是流轉的承包經營權，不得改變土地的所有制性質，不得改變土地的用途，不得侵犯原承包戶的利益。
（二）保障農民宅基地用益物權。黨的十七屆三中全會決定指出，完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。這表明，農民對其使用的宅基地依法享有占有、使用和收益的權利。
2012年中央一號文件明確要求，加快推進農村地籍調查，年內基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。對農戶使用的宅基地要本著尊重歷史、承認現實的原則盡快確權頒證。對農戶祖輩流轉下來使用的宅基地，只要在土地管理法頒布實施后未出現違規(guī)現象的，盡管超出現有規(guī)定面積標準，應確定為農戶所有。這項工作的完成，有利于建立產權清晰的農村土地制度，為土地這一最重要的農村生產要素進入市場奠定制度基礎。只有產權明確，資產才具有進入市場流通的條件。在此基礎上，加快修改相關的法律法規(guī)，從法律上允許農村土地、農民的房屋進入市場交換。農村土地、農民的房屋等資產進入市場流通，有利于建立生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的機制，將城市的生產要素引向農村和農業(yè)，有利于增加農民收入，有利于吸納市場流通中過多的貨幣，減輕通貨膨脹的壓力，是一舉多得的好事。
在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，允許集體建設用地參與開發(fā)建設，集體建設用地可以通過租賃、參股等多種形式參與開發(fā)建設；為了維護集體經濟組織的土地權益，建議立法明確規(guī)定，參與開發(fā)的集體建設用地，僅作為集體經濟組織分紅的依據，不得在開發(fā)企業(yè)破產時用于清盤。
黨的十七屆三中全會決定要求，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。農村集體建設用地應進入市場交易，這是對農民財產權利的最起碼的尊重和保護。可以增加農民的財產性收入，可以盤活農村的建設用地，實現集約用地、節(jié)約用地。隨著城鄉(xiāng)人口的變化，今后農村可不再新批增宅基地，主要通過盤活現有宅基地滿足農民建房需要。以此可以有效保護耕地。
（三）保護農民對集體財產的收益分配權。加快農村集體產權制度改革，以原集體經濟組織為單位，對農村集體經營性凈資產進行股份量化、集體土地收益權量化，將股權量化到集體經濟組織成員個人，實現農村集體資產從“共同共有”轉變?yōu)椤鞍捶莨灿小保貥嫼瓦M一步明晰農村集體產權的真正主體。在此基礎上，按照股份合作制原則，將原農村集體經濟組織改造成符合市場經濟要求和現代企業(yè)制度要求的股份合作經濟組織——股份經濟合作社。這樣，股份合作經濟組織按照市場需要組織經營活動，農民根據所持股份參與收益分紅，并承擔相應的責任，從制度上保障農民對集體資產的收益分配權。